大学有效治理研究

随着我国高等教育改革与发展的深入，21世纪初起国内学者开始研究大学治理问题。受欧美国学界的影响，主要形成两种研究路径：一是对大学治理结构进行本质主义的分析，认为完善法人治理结构是有效治理的基础，即区分不同层次的利益相关者，将决策权、执行权和监督权按照实际需要分配给治理主体，形成分权制衡结构。二是对我国大学治理实践进行“现象—问题—方法”的规范研究，在有限理性假设的基础上建构“政校分开、管办分离”的外部治理结构，以及“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构。这两种研究路径实质上源于同一种研究范式：结构主义。近年来，有学者开始反思结构主义范式的缺陷，比如针对结构主义“不能解释结构相同的大学为什么绩效会出现那么大的差异，改造治理结构也未必一定产生预期的效果”顾建民、刘爱生：《超越大学治理结构——关于大学实现有效治理的思考》，《高等教育研究》2011年第9期。，认为研究大学治理结构的有效性既要重视治理结构又要超越治理结构，关注大学文化、信任等影响治理行为的非结构性因素。可见，揭示大学治理真面目，不仅要关注治理结构维度，也要关注治理行为维度。朱家德、周湖勇两位博士的专著《大学有效治理研究》正是基于这一考虑，从组织社会学视角对大学治理作了积极的探索。大学治理现代化是国家治理现代化的有机组成部分，也是“深化教育领域综合改革、加快推进教育治理体系和治理能力现代化”的重要内容。那么，什么是大学治理现代化？本书从治理有效性与合法性的关系出发，提出一个很有见解的观点，即“大学治理现代化是大学以累积治理有效性来强化其合法性的过程”。当前我国大学治理之所以合法性不强，是因为大学治理面临双重有效性危机：一方面，教师、学生等核心利益主体参与治理的制度化水平不高；另一方面，治理结构趋向精细化和“内卷化”，治理效率偏低。也正因为如此，大学治理就有有效与无效、高效与低效之分，有效或高效的大学治理是宏观制度安排与微观主体行为相互塑造的结果，反之亦然。本书还提出“大学治理双重有效性危机是宏观制度安排与微观利益主体行为相互形塑的结果”，“提高大学治理有效性是实现大学治理现代化的关键”等一系列创新性观点。本书主要采用案例研究法，结合历史分析法，将宏观历史考察与微观案例分析有机结合起来，实现宏观制度结构与微观主体行为的互动，以及历史经验与现实问题的互动。本书以宏观制度安排与微观利益主体行为互动为主线索，在分析大学治理与参与、大学治理与效率等逻辑关系基础上，从参与（形式有效）和效率（实质有效）两个维度构建了大学有效治理的理论分析框架，突破了结构主义范式的局限性，具有学术创新性。这个理论分析框架能够对大学治理历史经验和当下大学治理实践作出一定的解释。如其所言，一方面，20世纪60年代以来，无论是罗马传统高等教育体系还是盎格鲁-萨克逊传统高等教育体系，抑或是我国致力于建设中国特色现代大学制度，大学治理改革的总趋势是不断提高治理有效性。西方大学治理改革集中表现在两个方面：一是大学积极回应校内外利益相关者的民主诉求，以参与原则扩大决策主体的范围；二是大学以提高决策效率和资源配置效率为目标，以效率原则重构大学与政府之间的关系，削减学术寡头权力，旨在重构学校层面的行政权力。与西方大学治理改革不同的是，我国大学治理改革始终把效率放在首位，坚持效率取向，比如不断强化党组织的领导地位，强化校级管理权力，提高决策自主性和决策效率，社会效益成为治理改革成败的主要标准，但大学利益相关者的民主权利诉求没有得到应有重视。当然，我国大学治理改革的核心是争取更多办学自主权，改革政府与大学之间的外部治理结构。另一方面，大量实证案例显示，从参与维度看，当前我国大学治理中教师等核心利益主体参与决策的广度和深度非常有限、参与的效果也不明显，同时教师参与治理的意愿不高，参与能力偏弱，参与动机是维护实现直接利益或减少利益受损。从效率维度看，当前我国大学治理的结构性效率和适应性效率偏低，决策中存在较为明显的权力精英联盟行为，大学成员之间也存在较为明显的依附发展关系，致使决策质量不高和可接受性偏低，政策执行成本偏高。应该说，上述研究发现较为客观。特别值得一提的是，本书认为，利益相关者参与大学决策可以提高政策质量和可接受性，减少政策执行成本，但要充分考虑参与者自身的知识、经验、能力，平衡参与和效率，需要界定“参与什么”、“谁来参与”和“如何参与”，否则就会陷入为了参与而参与的困境。在一定程度上修正了当前流行的“大学治理存在问题—利益相关者参与治理—问题得到合理解决”三段论臆想。难能可贵的是，《大学有效治理研究》一书专章讨论了大学有效治理的法律基础。在国家推进“三位一体建设”宏观背景下，大学治理必须走法治化道路，大学治理主体之间的互动必须在法治框架下进行，从某种程度上来说，大学有效治理是大学法治，离开法治的大学治理不是现代化治理。因此，大学治理的法理基础、大学治理过程的程序正义以及大学纠纷解决机制构建是大学有效治理的三个关键环节，贯穿于大学治理的全过程。在法治层面，完善大学治理结构实质就是根据大学运行逻辑，在决策权、执行权和监督权相对分离的基础上，通过权力对权力的制约以及权利对权力的制约，实现大学权力结构的分权制衡。完善大学治理程序就是要以程序正义规范决策权、执行权和监督权的运行，强调治理过程的有效性，进而使治理行为体现程序公开、程序参与、程序理性、程序自洽等程序正义理念。大学纠纷解决机制是大学办学自主权的重要组成部分，大学章程应当为大学内部纠纷解决机制提供整体架构，并通过制定具体规章制度予以落实。本书最后落脚到超越大学治理的双重有效性危机。作者提出，在参与维度上，一方面要利用网络技术，提高核心利益主体参与治理的制度化水平，扩大参与治理的广度和深度，建立和健全程序正义机制；另一方面要提高决策质量和政策可接受性，识别并引导参与者的动机、提高参与者的参与知识和能力。在效率维度上，一方面要利用大数据平台，完善内外部治理结构，提高大学的结构性效率和适应性效率；另一方面要避免治理体系日趋复杂化和精细化而治理效率整体没有实质性提高的“内卷化”困局，通过提高治理能力，规范治理行为，建立健全内部纠纷解决机制，提高内外部合作效率。本书还有一个重要特点是大量采用案例研究。案例研究是对理论假设的强检验。案例研究遵循再现逻辑，而非抽样逻辑。本书两位作者把案例研究引入大学治理研究中来，很有说服力。当然，本书还存在不少瑕疵，比如理论分析框架的自洽性和适切性还有进一步论证空间，案例分析的广度和深度也待改进，跨学科研究中学科融合度还有提升空间，等等。但整体而言，本书两位作者在研究大学治理上，无论是理论分析框架的建构还是研究方法的选择，都相当有见地，可以说是把大学治理研究推向了一个新高度。是为序。中国人民大学教育学院副院长 教授 博士生导师中国教育发展战略学会改革与发展规划专业委员会副会长 秘书长2016年10月20日于北京

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