中国民族财政治理研究

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作者：马应超

责任编辑：喻苗

出版时间： 2016-08-01　

ISBN： 978-7-5161-8722-7

字数： 309千字

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关键词: 民族地区财政管理研究中国

所属分类：经济 > 财政、金融 > 财政、国家财政 > 中国财政 > 财政制度与管理体制

内容简介

作者简介

一　马克思主义关于经济基础与上层建筑、生产力与生产关系辩证关系的科学原理，以及这些原理在我国社会主义建设过程中的具体运用和科学总结，是指导我国财政治理与改革不断推进、协调各阶层、群体利益关系的根本指导思想

二　马克思主义利益学说紧密联系生产方式、阶级和国家，对财政本质论的阐发、全面的发展的实践的哲学观、对立统一的矛盾观等，对我国社会主义利益关系理论的建立和发展提供了科学的方法论指导

三　实事求是、一切从民族实际出发，辩证地处理不同阶段、不同性质的民族（利益）问题，是马克思主义经典作家处理民族利益关系问题的基本方法

四　从侧重分析利益矛盾的对立性向侧重分析利益矛盾的同一性、和谐性转变，从侧重分析如何通过社会制度的重大变革来协调不同阶级或利益集团之间的矛盾冲突，转变到侧重分析如何通过体制改革来实现利益共容与协调发展，这是马克思主义经济学与时俱进理论特征的一个重大转换与特色⑥

第五节　中国共产党关于民族财政治理的理论探索

一　1949—1978年的中国民族财政治理：毛泽东民族治理思想的初步尝试

二　1978—1992年的中国民族财政治理：邓小平民族治理理论的基本运用

三　1993—2003年的中国民族财政治理：“三个代表”和“十二大关系论”的提出

（一）高度重视少数民族和民族地区利益关系，强调利益关系在更高层面、更广领域上的有机整合，主张通过权利落实等民主渠道实现利益和谐

（二）把财政支持西部开发、民族团结的重要性，提高到关系国家改革发展稳定的战略高度来认识

（三）强调构建和创新民族地区资源优势转化体制机制的重要性和急迫性，主张资源开发中经济利益、社会利益与生态利益的统一

（四）历史地、辩证地看待利益失衡问题，贯彻协调发展战略，科学理性地处理利益关系空间上的不对等、不平衡等问题

（五）加强、改善党对统筹民族地区利益关系的领导职责，主张政府部委之间协同配合，发挥合力

四　2003—2011年的中国民族财政治理：科学发展观在21世纪的成功实践

（一）主张把包括统筹利益关系问题在内的民族问题的根本解决，放在建设中国特色社会主义的全局中来认识，坚持走中国特色解决民族问题的正确道路，主张在科学发展观战略思想指导下，推进民族地区经济、政治、文化、社会以及生态利益的维护和全面实现

（二）树立“共同建设、共同享有”理念，把马克思主义利益理论具体化为对各族人民群众“最现实、最关心、最直接”的利益的关注和解决，避免把人民利益形式化、空洞化的倾向，主张运用制度、法规保障改革成果全民共享

（三）提出民族团结、平等、互助、和谐的新型民族关系，主张运用和谐理念、经济手段构筑新型民族利益关系

五　2011年以来的中国民族财政治理：“四个全面”战略思想的提出与实践

（一）坚定不移走中国特色处理民族问题的正确道路

（二）加快推进民族地区全面建成小康社会进程，让改革发展成果更多更公平惠及各族人民

（三）进一步加强和改进党对民族工作的领导，切实提高做好民族工作的能力和水平

第二章　民族财政治理的国际视角

第一节　美国民族财政治理的特点及启示

一　财政治理架构没有考虑民族或种族因素，财政分权有效性的前提是较小的区域发展差异和各种补助工具的有效配合

二　社会各阶级、阶层的利益关系治理离不开财政制度建设的强有力支撑

三　自由性与开放性相统一的民族政策体系和治理模式引人注目，但在有关“优待”政策上仍未取得社会共识

（一）美国民族财政治理政策体系及其绩效评价

（二）区域化和一体化相结合的民族治理模式

第二节　加拿大民族财政治理的主要做法及启示

一　民族政策的演变过程在联邦政府与自治省权限划分的财政治理体现

二　课税权限划分之争是联邦、（自治）省和地方利益纷争的焦点，新时期的项目融资法案对利益纷争起到了某种平抑作用

第三节　英国民族财政治理的主要特点

一　化“有形”为“无形”，把基于各阶层、各群体利益关系的处理寓于均衡发展、协调发展之中

二　通过为弱势群体提供社会保护，为实行以利益整合为导向，观念、政治、制度与社群融合相互配合的改革措施的顺利推进提供广泛的民意支持

第四节　苏联、俄罗斯民族财政治理的特点与经验教训

一　苏联的财政经济体制及其对民族利益治理的影响

二　制度遗产的扬弃与俄罗斯政府间财税关系改革存在的问题及前景展望

第五节　南斯拉夫民族财政治理的主要做法与教训

一　地区之间、民族之间经济平等要有利于维护全国统一大市场的形成

二　支持落后地区的政策措施要建立在广泛政治共识之上，正确处理外部援助与内生能力培育的关系

第六节　印度民族财政治理的特点及启示

一　国家对于少数民族即“表列部落”和“部落民”采取了一系列特殊发展政策和帮扶计划，为发展少数民族地区经济以及解决印度民族矛盾、维护社会稳定起到了良好的促进作用

二　财税制度安排上集权与分权关系处理尚未找到最佳平衡点

三　少数民族教育、就业、资源开发等方面的政策措施值得借鉴

第七节　印尼民族财政治理实践：基于资源开发视角

一　印尼地方自治法案中的分权式民族财政治理

二　小结及展望

第三章　民族财政治理的历史考察

第一节　中国历代中央与地方财政治理模式演进及其评价

一　秦汉时期国家财政治理制度建构

二　唐宋时期财政治理制度改进

三　国民政府及以后时期财政治理制度变革

第二节　中国历代王朝民族财政治理的主要做法与特点

一　秦汉时期民族财政治理政策的设计

二　魏晋唐宋时期民族财政治理政策的改进

三　元明清时期民族财政治理政策的沿革

第三节　基本结论与启示

一　中央与地方财政治理关系即集权与分权关系的处理，是历代王朝治国安民策略中极为重要的利益关系，寻求集权与分权的利益平衡点和相关制度支撑尤其关键

二　为奠定皇权统治合法性的理论基础，历代王朝在财富观上追求财富共享，在制度安排上于“大一统”体制框架内通过制定灵活的财政治理政策以实现一定的政治目的

三　注意各少数民族地区的复杂性和特殊性，从实际出发，因势利导，行政管辖与一定财政治理政策相配合施行灵活、权变的治理之策

四　基于少数民族和民族地区的朝贡和税收等财政治理手段，不仅承担了作为这些阶级的代表和王朝统治者之间的交换关系的媒介品质，而且具有了整合“核心—周边”权力关系秩序及其权力传承的政治工具和符号意义

第四章　我国民族财政治理的时空背景

第一节　新中国成立初期国家发展战略、体制选择与财政治理

一　国家发展战略与财政治理均衡空间利益布局

二　小结

第二节　改革开放时空差异、体制改进与利益格局调整

一　20世纪80年代区域非均衡增长战略与区域间财政资金的流动

二　体制租金在空间的非均衡分布与财政补损

第三节　20世纪90年代以来体制改革的空间差异与财政治理

一　20世纪90年代以来经济体制改革与财政治理

二　基本结论

第五章　我国民族财政治理的一般理论分析框架

第一节　财政治理的利益主体及其需求

一　财政治理中的利益主体及规定性

（一）中央政府

（二）政府部委（中央部委及各级政府部门）

（三）地方政府（一般地方政府与民族自治地方政府）

（四）企业

（五）社会民众

二　研究财政治理中利益主体需求的重要性分析

第二节　我国民族财政治理主体的需求分析

一　中央政府在财政治理中的需求分析

二　政府部委在财政治理中的需求分析

三　民族自治地方政府在财政治理中的需求分析

四　企业在财政治理中的需求分析

五　社会民众在财政治理中的需求分析

第三节　我国民族财政治理的主体行为假定

一　受约束的“经济人”

二　具有多重利益需求的“经济人”

三　具有机会主义动机与倾向

第四节　我国民族财政治理的约束条件

一　民族财政治理的政治性因素约束

二　民族财政治理的经济性因素约束

三　民族财政治理的政策性因素约束

四　民族财政治理的社会性因素约束

第六章　我国民族财政治理的演进逻辑与特征事实

第一节　我国民族财政治理的演进轨迹

一　“统收统支、高度集中”财政体制下的民族财政治理（1949—1979年）

二　包干制财政体制下的民族财政治理（1980—1993年）

三　分税制财政体制背景下的民族财政治理（1994—2001年）

四　公共财政体制框架下的民族财政治理（2002—2011年）

五　全面深化财税体制背景下的民族财政治理（2012年至今）

第二节　我国民族财政治理的特征事实

一　财政治理的法定性和非法定性相结合

二　财政治理步骤上的渐进性和利益整合力度上的边际增量性

三　财政治理政策取向上的实用性

四　财政治理的历时性与共时性的相互交织

五　民族财政治理实行“国民待遇”，但为例外制度安排留下一定空间

第三节　“体制外”财政因素对民族财政治理的补充作用①

一　“体制外”财政治理的主要内容

二　“体制外”财政治理的主要形式

第七章　我国民族财政治理的决定因素及绩效分析

第一节　现行财政体制与民族财政治理绩效分析

一　事权划分与财力匹配程度的分析

（一）中央与民族地方事权划分基本状况

（二）中央与民族地方交叉性事权划分及其利益博弈

（三）基本结论

二　财税收入划分及其归属机制设置的分析

（一）税制要素设置影响税收收入归属的内在机理分析

（二）收益与成本负担的不一致扭曲公共服务水平的内在机理分析

三　民族地区转移支付制度体系的利益治理效应分析

（一）我国民族地区转移支付制度体系改革的简要回顾

（二）民族地区转移支付制度的利益均衡效应分析

第二节　西部大开发税收政策与民族财政治理绩效分析

一　基于西部大开发战略的财税优惠政策存在的诸多内生缺陷，不利于民族财政治理的有效运行

（一）现行西部大开发财税政策涵盖面过宽，涉及部门多，且大多与其他政策工具相混同，调整难度较大

（二）现行西部大开发财税政策的目标区域过大，针对性不强、力度不够，可持续性较差，制约和影响了税收优惠政策的应有功效

（三）现行西部大开发税收政策的有效实施缺乏政策响应、必要财力支持和部门协同配合，致使政策效应外溢现象普遍存在，并导致地方政府自我约束弱化

（四）现行财税政策对某些企业的外部行为缺乏有效约束，出现了企业掠夺公众、地方福利等负面效应

（五）现行财税政策的实施往往以减少民族地区财税收入为代价才能执行，反而会刺激地方收费冲动，出现“税减费增”的某种替代效应

（六）基于“统一税权”要求的新一轮税制改革，在加强税权管理的同时，并没有形成一个相对稳定的税权划分规则和边界，致使民族自治地方不能充分行使税收自治权

（七）相对于其他地区而言，大多数民族地区地方企业税负偏高，财税政策提升企业竞争力作用较为有限

二　西部大开发税收政策体系的精细化程度不够、管理绩效差，制约和影响了政策效能的实现

（一）税收优惠政策面较窄，不能充分、合理体现民族地区特色产业发展需求

（二）西部大开发税收优惠政策形式陈旧、单一，不能很好地适应西部地区经济社会全面发展的需要

（三）财税优惠政策的期限设置不符合民族地区产业发展周期要求

第三节　民族区域自治政策与民族财政治理绩效分析

一　民族区域自治政策与民族财政治理的逻辑原点

二　民族区域自治政策体系蕴含的民族财政治理的主要命题

（一）民族区域自治立法与民族财政治理的历程回顾

（二）《民族区域自治法》有关民族财政治理的相关规定及特点

三　新旧体制模式转换背景下民族区域自治政策与民族财政治理中的适应性冲突

（一）《民族区域自治法》第58条明确规定，上级国家机关合理核定或者调整民族自治地方的财政收入和支出的基数

（二）在民族机动金、预备费的设置上，违背了《民族区域自治法》的相关规定

（三）上级政府利用“规定规则的权力”而非法律手段的财政体制调整，不仅有悖于《民族区域自治法》的立法宗旨，而且导致体制调整具有很强的不稳定性预期，容易诱发中央和民族地方政府的机会主义行为

（四）中央采取的减收增支政策造成民族地方既得财力大量体制外移

（五）民贸企业财政“三照顾”政策由中央财政为主体变为以地方财政为主体

（六）《民族区域自治法》若干规定指出，国家规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县

四　财政分权背景下施行民族区域财政自治权的现实制约

（一）我国财政分权程度及其绩效的基本判断，从根本上决定了民族地区财政自治权的实施程度

（二）我国民族财政治理中决策逻辑上的强制性与程序上“自上而下”执行，使得不同利益群体之间对规则执行权的影响力不对称

（三）民族区域（财政）自治是为解决民族间的不平等而采取的民族政策，是国家政权为解决特定现实问题而创设的一项基本法律制度安排，具有鲜明的工具理性与建构理性

（四）中国传统文化内核中重“和”不重“分”的观念，使得以分权治理为特色的民族区域自治政策缺乏道义上的强有力支持

第八章　我国民族财政治理的微观机制：基于资源开发政策视角

第一节　我国民族财政治理的微观政策层次体系

一　法律层面的主要政策

二　少数民族和民族地区层面的主要政策

三　资源开发行业层面的主要政策

四　财税分配层面的少数民族政策

五　自然资源开发收益分配层面的政策

六　区域层面的主要政策

第二节　我国民族财政治理的微观政策内容体系

一　一般适用的财税收益分配政策

（一）企业所得税与企业捐赠

（二）增值税

（三）维护建设和教育费附加

二　与矿产资源开发相关的法律政策及其利益分配政策

（一）资源税

（二）矿产资源补偿费

（三）探矿权、采矿权使用费和价款

（四）矿山环境治理保证金

（五）石油特别收益金

三　水电资源开发中的收益分配政策

四　民族政策法规中涉及资源开发的利益分配政策

第三节　我国民族财政治理政策的主要特点

一　确立了少数民族地区自然资源开发中利益分配的基本原则

二　企业与政府、基层组织与个人的收益分配关系框架初步形成

三　较为明晰、稳定的政府间财政收益分配关系体系初步形成

四　明确了对民族地区收益分配一定的倾斜政策

第四节　我国民族财政治理政策的主要问题

一　资源税调节资源开发收益分配的效应十分有限

（一）由于资源税单位税额过低，且一经确定数年不变，不能反映矿产品市场价格的变化和企业盈利状况

（二）资源税计税依据上“定额征收”办法使民族地方政府不能合理分享资源价格上涨带来的财政收益

（三）资源税费使用中对税源地返还机制不健全，返还不到位现象突出

（四）资源税收制度设计定位不尽合理，仅仅为了调节矿产能源企业由于矿产资源生成开采条件差异而引起的级差收益，与科学发展相关要求有很大距离

（五）资源税费收益机制跨区域分配能力较弱

（六）现行资源税覆盖范围较小，应扩大资源税的征收范围

二　基层组织收益的渠道比较明确，但可操作性不强

三　资源开发收益分配政策的时效性、实效性不强

四　没有明确基层组织和居民在自然资源开发分配中的地位

五　矿产资源财税工具不健全，税费结构不合理，收益分配偏重于企业

六　法律法规体系不健全、条款不合理

第九章　重构我国民族财政治理体系的基本框架

第一节　重构我国民族财政治理体系必须澄清的几个理论误区

一　利益治理的一般性理论与实践不能脱离特殊性理论与实践而独立存在，利益治理的特殊性理论与实践只有寓于一般性中才有成长空间

二　以财政自治为特点的民族区域自治政策，赋予了民族财政治理的理论与实践的法律依据

三　“合法的差别待遇”并不构成对其他人、其他地区的歧视，为均衡而选择实施非均衡，是辩证法在区域发展问题上的深刻体现

四　急于过渡到统一的财税体制与政策框架而不主张特定区域的例外的“一刀切”财税行为，是基于区域同质性假定即任何区域不存在内生差异，统一体制与政策框架能够解决所有差异问题。不仅如此，这种行为还把现行财税体制以及政策工具的完备性作为假定条件，认为假以统一财税体制与政策框架工具的功能发挥能够解决利益主体异质性问题

第二节　重构我国民族财政治理体系应秉承的原则取向

一　树立中央权威与尊重地方利益相容原则

二　财政法治原则

三　共同团结奋斗、共同繁荣发展原则

四　开放性、科学性原则

第三节　重构我国民族财政治理体系的基本方略

第四节　重构我国民族财政治理体系的基本途径

一　市场与政府的分工与协调

二小结

第五节　重构我国民族财政治理体系的主要任务

一　合理划分中央与地方事权和支出责任，进一步厘清中央政府与民族地方政府之间事权包括外溢性事权和代理性事权划分，优化、调整民族地方财政支出结构，健全体现事权划分受益原则与事权和财力相匹配要求的民族地区财政收支模式

二　调结构、转方式、稳增长、惠民生、防风险，推动新常态下经济发展的财税体制机制构建