民生财政：中国财政改革的新坐标

“民生财政”一词近年来屡见于新闻报道与学术研究之中，已成为中国人耳熟能详的词汇。但本质上看，“民生财政”一词本身并非一个规范的学术词汇，在主流财政学框架下并没有“民生财政”的表述，目前关于“民生财政”的理论研究也多处于概念界定与内涵解析阶段，并没有形成系统的理论框架体系和统一的研究范式。因此从学术层面看，民生财政理论还远没有真正融入主流财政学的理论体系，更无法撼动和取代现有公共财政理论的统治地位。同时“民生财政”一词也不是一个规范的官方词汇，在所有的正式官方政府文件中均没有出现“民生财政”一词，无论是在党的十七大报告中，还是“十二五”规划纲要中，虽然多次强调了改善民生的重要性和具体措施，但均没有出现“民生财政”这个词汇。那么“民生财政”为何会如此高频率地出现在人们的视野之中呢？本书认为，有以下几个方面的原因：一是中国日益严峻的民生问题不断向财政领域集中，催生出了“民生财政”一词的出现。中国经济改革过程中逐渐累积下来的民生欠账，与社会公众日益增长的民生需求相叠加，使得医疗、教育、养老、就业以及住房等这一领域的社会问题集中爆发，累积了相当多的社会矛盾需要化解。看病难、上学难、房价快速上涨等问题，不断困扰着中国百姓，民生问题成为中国社会矛盾最为集中的领域，也引起了社会各界的高度关注。而一种普遍的观点认为，中国民生领域存在问题的根源在于财政投入不足、保障力度不够，同时认为加大财政民生投入是破解中国民生困局的主要途径，从而使得众多领域的矛盾不断地向财政领域集中，最终催生出了“民生财政”一词。二是党和政府对民生问题高度关注，多次将民生问题写入中央文件和工作报告，并将其作为政府工作的重点，使得民生改善问题成为政府工作的重点之一。胡锦涛同志在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话中，创纪录的124次提及“人民”一词，这一方面体现了党和政府对“以人为本”执政理念的一贯坚持；同时也从一个侧面表达了着力解决民生问题已经成为当前改革与发展的重中之重。政府解决民生问题的主要手段仍是财政投入，并且近年来财政用于民生领域的投入也逐年增加，因此“民生财政”一词的出现也就是自然而然的事情。三是中国经济结构战略转型、推进城镇化、扩大内需等一系列重大发展战略均需要以改善民生作为先决条件。中国长期以来的制度安排，以分权的财政体制安排与强调GDP的政绩考核体系为特征，从经验的角度看，这种体制安排导致经济高速增长而民生发展相对滞后并存，财政支出结构长期偏向公共投资，而公共服务领域的投入却没有得到足够的重视。同时以投资和出口为主要驱动力的经济增长模式不具有可持续性，由美国次贷问题引发的全球经济危机对中国经济造成的外部冲击，则加剧了我国经济结构转型的迫切性和对民生改善及扩大内需的诉求。因此需要在公共财政体系框架下，构建一个更加强调民生的财政运行机制。四是尽管中国政府近年来加大了民生投入，但民生支出的实践却缺乏理论指导与依据，哪些领域是民生财政应该覆盖的领域，不同民生项目的投入有无优先次序，民生财政支出的规模应当遵循什么标准，等等问题都需要理论研究予以解答，因此迫切需要从学术层面界定民生财政的内涵与构建民生财政的理论体系。在这种背景下，“民生财政”也成为学术界关注的焦点。着力解决好民生问题，让人民群众共享改革和发展的成果，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是构建和谐社会的紧迫任务。胡锦涛总书记在“十七大”报告中强调必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。目前，随着财力的增强，中央财政预算安排用于保障和改善民生的比重也在不断加大，中国正在逐步建立以民生为导向的财政政策体系。然而，由于民生财政理念还没有完全深入人心，财政体系尚不健全。政府的“缺位”与“越位”并存，特别是在民生支出方面的随意性较大。民生财政的构建还面临着许多这样或那样的问题，如民生财政到底是什么，民生财政构建过程中公共服务与经济发展及其他社会问题的关系，如何实现基本公共服务均等化，民生财政体系中各项财政支出的绩效评价等。构建民生财政的迫切性与民生财政构建过程中问题的复杂性使得对民生财政的研究具有重要的现实和理论意义。“民生财政”的提出是与我国财政体制变革的一贯逻辑相吻合的，具有深刻的时代背景，是公共财政实践深化的结果。从改革开放初期的放权让利，到1994年旨在理顺中央与地方分配关系的分税制改革，再到1998年的积极财政政策和建立公共财政制度的提出，以及当前针对全球金融危机的冲击而出台的以民生为核心的新一轮积极财政政策，我国财政的每一次变革都是基于经济改革与经济发展的现实需要而进行的适时调整。“民生财政”也正是基于此种逻辑和我国改革发展的现实需要应运而生的。民生财政的概念根植于民生理念，但是，民生财政并不是简单的“民生+财政”，其具有丰富的内涵和鲜明的时代特色。对于民生财政概念的理解应把握以下几个特征：第一，民生财政是与我国社会主义市场经济相适应的财政体系，是对公共财政在当前改革和经济发展背景下的继承与发展，是对公共财政的具体化与深化。第二，民生财政以马克思主义关于人的全面发展的理论为基石，以公共财政理论为基础。第三，民生财政以解决当前我国经济社会发展过程中面临的各项民生问题为核心，以保障公民的基本需求，实现基本公共服务的均等化，为公民提供公平的发展机会和权利，最终实现社会总福利水平的提升为最终目标。第四，民生财政的民生属性不仅体现在财政支出结构上，更重要的是财政目标的民生导向，体现公平正义和以人为本、构建和谐社会的最基本要求。近些年来，我国经济持续快速发展，财政收入快速增长，政府财力大大增强，为解决民生问题和推进民生财政奠定了坚实的物质基础。但我国经济发展水平还不是很高，虽然财政支出应该以民生为主，但也一定要重视经济服务方面公共产品的提供即生产型公共服务的提供，在财政支出具体安排上要兼顾民生和经济。因此，民生财政也只能分步骤、有重点地逐步推进与实施。从我国经济和社会发展的基本国情考虑，从基础性、广泛性、迫切性、可行性方面考虑，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、基本就业服务等是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的基本公共服务，是当前我国基本公共服务均等化的主要内容，是公共财政支持民生的重点领域，是推进民生财政的重点领域选择。逐步实现基本公共服务均等化是新阶段关注保障、改善民生的主要任务。民生财政的基本导向是提供公共产品与服务，满足社会公共消费需求，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化就是要促进基本消费的均等化，减少因个人财富与收入的不确定性而导致的过分悬殊的消费差距，将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内，这也是民生财政的使命和核心。除此之外，民生财政的构建是在对公共财政继承与发展的改革逻辑下提出的财政改革方向，从长远来看，民生财政的覆盖边界，不应局限于传统公共财政，其范围更为广泛，服务项目也更为具体化、多样化和人性化。随着我国经济社会的不断发展，人与自然的协调发展，人与社会的全面发展会逐渐进入民生财政的视野，并必将成为民生财政最重要的内容。构建民生财政必须要以科学发展观为指导，坚持以人为本，尊重人在发展中的主体地位，牢固树立为民理财的理念。十七大报告指出：“要加快推进以改善民生为重点的社会建设”。改善民生既是社会建设的重要内容，也是人民政府的基本职责。在民生财政的构建过程中，应按照科学发展观的总体要求坚持统筹兼顾，要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，从社会主义初级阶段的实际出发，把改善民生摆在首位，不断提高人的生活质量和幸福指数。对于民生问题的解决应从人民群众最关心的问题着手，构建民生财政的着力点应主要落在以下几个方面：第一，维护公平正义。共享改革发展成果，缩小收入差距，实现社会公平，防止两极分化，保证走共同富裕道路，是构建社会主义和谐社会的客观要求。社会公平要求人们所占有的社会财富差距不宜过分悬殊，要求城乡之间和地区之间协调发展，然而，随着经济的发展，贫富差距、地区差距、城乡差距在不断扩大。要解决这一问题，必须通过民生财政的再分配功能来实现。以基本公共服务均等化为导向，通过税收和转移支付，把收入分配从直接的物质收入领域，扩展到社会保障、公共服务、就业与创业的促进、就业公平、义务教育的均衡发展、对特殊人群的救助等领域，让公共服务的普照之光在城乡均等地照耀，达到全民共享。第二，协调好社会利益关系。当前我国社会利益关系日益呈现出不公平性、敏感性和利益获取的即期性、利益矛盾的复合性、利益诉求的联动性以及利益冲突的易发性等特征，不利于社会和谐与稳定，不利于民生问题的解决，因而促进利益关系的和谐是特别重要。和谐的利益关系是以承认差别为前提的，把差别限制在一个合理范围之内。在民生财政框架下，财政应通过税收、转移支付、公共物品或服务的提供、社会补偿与救助、财政监督等职能调节资源配置和收入分配实现社会利益的均衡与协调。第三，调节经济波动，促进经济稳定发展。这是主流财政框架下，财政的基本职能，在构建民生财政的过程中也应加以继承。政府应通过合适的财政政策和货币政策来保持经济的稳定发展，除此之外，还可以通过补贴和税收优惠等多方面安排，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，并支持第三产业的发展，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定、健康、快速发展。民生之事，为之，则难者亦易矣；不为，则易者亦难矣。若能准确把握民生财政的本质与内涵，理解民生财政中民生的要义，理清民生财政与经济发展、和谐社会构建之间的关系，则民生财政必将在新时期社会主义建设中发挥更加重要的作用。本书是我与我所指导的博士生、硕士生团队，近几年对民生财政问题持续关注所形成的系列研究成果的阶段性总结，团队成员包括王伟同博士、刘畅博士、赵佳佳博士、刘晨晖博士、刘国辉硕士，同时许宏伟博士对全书内容的整理也做出了许多工作。书中大部分章节发表于《中国社会科学》、《世界经济》、《财贸经济》、《财政研究》、《数量经济技术经济研究》等学术刊物，希望本书对于中国民生财政理论与实践问题的研究，能够对中国新时期民生财政体制构建有所裨益。本书除导言外共设置18章，大体分为四个部分。第一部分，包括第一、第二、第三章，对民生财政进行了较全面的论述，包括民生财政是什么、为什么要构建民生财政以及民生财政构建中的路径依赖等问题。第二部分，包括第四、第五、第六、第七、第八章，对民生财政背景下的公共服务进行研究，对民生财政下的公共服务与其他主要社会问题的关系进行了理论分析与实证研究，这也是构建民生财政体系必须予以理清的关系。第三部分，包括第九、第十、第十一、第十二、第十三章，通过对中国相关数据进行实证研究，将公共服务均等化问题更加清晰地呈现在读者面前，并对中国实现均等化的模式、路径与对策提出了自己的建议。第四部分，包括第十四、第十五、第十六、第十七、第十八章，对民生财政支出的绩效指标体系进行了构建，包括民生财政在和谐社会构建中的绩效评价、公共服务提供效率的国际比较、国内各省公共服务效率评价、公共服务投入与产出的反馈影响以及教育支出绩效评价等内容。吕炜2012年3月

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