公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原理

在过去的十几年中，通过公共部门与私营企业合作模式来引入私营部门的融资作为采购和维护公共部门基础设施的一种方式已经变得越来越受欢迎，这主要发生在这样一些部门：交通运输（公路、隧道、铁路、港口、机场），社会性基础设施（医院、学校、监狱、社会性住房），公用事业（供水、废水处理、废物处理），政府办公室和其他处所，以及其他专业性服务（例如通讯网络或者国防设备）。本书探讨了公共部门在考虑是否采用公共部门与私营企业合作模式（public-private partner ships，简称PPP）采购时可能产生的普遍性的政策问题，以及这些政策在PPP合同中是如何具体应用的。本书也对在公共政策的框架之内如何进行PPP融资进行了系统性的全面的探讨。在PPP项目中，政策和融资问题是不可避免地交织在一起的，所以公共部门在发展PPP政策的时候一定要考虑到融资上的限制，并且要小心避免所作出的PPP安排在融资上造成的影响被人误解或者根本不被理解并因此破坏了PPP所能产生的益处。类似地，公共部门决策的政策背景和驱动力对于私营部门的投资者和贷款方来讲也不是十分清楚。构建PPP项目是非常复杂的，因为要在众多的参与方之中来协调目标——在私营部门一方，这包括了投资者和提供建设与运营服务的各个公司；在公共部门一方，这包括了建立和实施PPP政策的公共主管部门和那些从事实际采购工作的公共主管部门，还有不要忘了使用PPP所提供的设施的公众。大部分参与方需要对政策与融资问题有一个基本的了解，并且要清楚它们在项目中的相关部分是怎样和它们发生联系以及是如何受到它们影响的。本书反映了作者本身从公共部门与私营部门两方面的经验，旨在为那些PPP项目谈判中难点的普遍性的政策原理和相关的融资问题提供一些指南。本书既可以作为这一领域的新读者的入门书籍（无论是来自学术、公共部门、投资、融资或者是合同领域），也可以作为那些发展PPP政策和谈判PPP项目的人员的辅助性备忘录。阅读本书不需要已经具有PPP或者是融资方面的知识。本书的第一部分介绍了PPP的背景知识：·第一章对PPP进行了定义，并且探讨了它们在提供公共基础设施中所处的地位。·第二章回顾了有关支持和反对PPP的各种理由，这为在本书后面的章节中继续对很多问题加以详细地讨论奠定了基础。·第三章对世界范围内跨部门的、有代表性的PPP的发展与现行政策进行了探讨。本书的第二部分探讨的是PPP中公共和私营部门双方所进行的财务分析、采购和投资等问题：·第四章对现金流分析进行了基本介绍，而现金流是公共部门和私营部门理解PPP的融资收益与成本的核心。·第五章讨论了公共部门如何运用这些财务概念来进行公共基础设施投资的决策，包括是否采用PPP模式。·第六章探讨了公共部门对于PPP项目的采购和管理。·第七章从私营部门的角度探讨了对PPP项目的投资。此后，本书讨论了PPP项目中的债务融资问题：·第八章解释了项目融资技巧，以及为什么在PPP项目中使用它们。·第九章讨论了项目融资的渠道以及集资的程序。本书接下来的一个部分所涉及的是PPP项目的融资架构：·第十章解释了融资中的不同部分是如何被拼凑在一起形成一个融资计划的。·第十一章探讨了有关财务对冲的重要话题，以及利率移动和通货膨胀对于PPP项目及其资金所造成的影响。此后，本书从PPP具体概念的角度探讨了融资建构：·第十三章探讨了发展PPP项目的支付机制的各种方法。·第十四章讨论了在一个PPP项目中是如何评估与转移风险的。·第十五章解释了如何调整PPP项目之后的最初的前提假设，以及如何处理终止问题。本书的最后一部分对已经讨论过的各种问题提供了一些变化的版本：·第十六章探讨了PPP项目获得更好的资本成本的方法，以及如何在公共部门与私营部门之间分享意外巨额收入。·第十七章讨论了与本书中所讨论过的“标准”方法相比，各种替代PPP的方法。本书的参考书目部分提供了一些更进一步的背景读物，其中既包括了PPP的各个基本方面，也包括了一些特定国家中的PPP项目群。本书中所使用的PPP或者是项目融资的术语以及其他财务术语在词汇表中有所界定。本书中所使用的若干表格的计算可以登录 www.yescombe.com 网站下载。虽然阅读本书不需要借助于其他书籍的帮助，但是与作者的另外一本著作（《项目融资的基本原则》,Academic 出版社/ELSEVIER 2002年版）共同阅读会是有帮助的。该书更加详细地探讨了一些在本书中一笔带过的主题，尤其是有关加工厂项目（例如发电站）、项目融资贷款的谈判和在新兴市场运用项目融资。最后，有人可能会认为本书过于关注程序细节而不是广泛的政策。但是，在现实世界里，具体实施细节上的失败是很容易侵蚀掉PPP项目群所能带来的潜在益处的。类似地，一些有关PPP的学术和政策方面的讨论也会由于对政策是如何转化为实践缺乏理解而被抹杀。正如我在《项目融资的原则》一书中所引用的一句格言所讲的“细节决定成败”，这在PPP领域中也是适用的。

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