大学生村官制度和问题研究

本研究本研究为国家社会科学基金青年项目《大学生村官制度和问题研究》（基金项目号：11CSH010）最终成果。同时，本研究得到“社会发展与治理”研究中心江西省2011协同中心的出版资助。另外，报告中所有具体的人名和地名均采取了学术处理。运用吉登斯结构化理论，探讨国家与乡村的二元结构和乡村社会结构对不同层级制度主体的影响，同时分析不同层级制度主体的运作逻辑建构制度的过程，以此评价大学生村官制度的实施实效以及相应问题，并有针对性地提出建议。本研究在大量阅研已有研究资料基础上，实地调研了北京、江苏、江西、福建、甘肃的5省市中的6县、11个乡镇、21个村庄，重点研究五个方面：一是探讨大学生村官制度历史演进过程与路径，从政策维度比较相关制度（见习官员制度、台湾地区和香港地区社会工作者制度、科技特派员制度、驻村干部制度），分析其区别联系，总结经验教训。二是研究大学生村官制度运行层级的逻辑与相关问题，探讨大学生村官制度整体推进逻辑和制度运行层级逻辑，分析大学生村官制度运行层级的相关问题。三是建立大学生村官制度的评价体系，评价制度实施以来对农村治理、农村发展、人才培养和缓解就业四个方面的实效，以及在这四个方面出现的重要问题。四是从借调、女性视角、大学生村官再教育体系三个方面对大学生村官制度进行延伸讨论。五是以5省市数据为基础，分析大学生村官制度不同指标之间的相关性以及得出5省市在不同方面的一些差异，最后得出结论并提出相关建议。具体如下：第一，国内外相关制度比较。（1）国内外相关政策比较：与日本实习制度均存在国家就业压力大的背景，设计了缓解就业压力的目标。与台湾地区社会工作制度均具有注重法律法规保障、宏观调控、财政的大量投入等特点。差异表现在：台湾地区社会工作制度是一项瞄准社会工作、目的性强、目标较为单一的政策，大学生村官制度是一项涉及农村发展方方面面的综合性政策；科技特派员和驻村干部等政策主要采取行政命令执行，大学生村官政策采取“自愿有偿、国家选拔”的原则等。（2）相关政策启示：大学生村官的“进与出”主要采取市场调控方式，大学生村官的履职主要采取政府推进方式（如进村两委、定岗定责）等；大学生村官制度的目标，应综合考虑大学生村官群体的特点、特长和农村发展的实际需要进一步凝练，不要将农村方方面面的发展目标扣在大学生村官身上。第二，研究大学生村官制度运行层级的逻辑与问题。（1）探讨大学生村官制度整体推进的逻辑和制度运行的层级逻辑，中央政府在政治力量对比与资源配置权力上处于优势地位，在制度的演进过程中起主导作用。地方政府在执行大学生村官制度时，省、市、县、乡等不同层级将根据当地的实际情况弹性实施，不同层级的诉求会按照级别层层上报，最终集中于省层面向中央提出，从而对大学生村官制度的完善和实施产生重要影响。村庄层级是相对封闭的社会结构，大学生“空降”农村难于融入，一方面村干部、村民的宗族派系或血缘亲属等村庄内生因素形成的社会结构，像“一道网”一样排斥外来的大学生村官；另一方面由村干部组成的村庄权力结构，像“一扇门”一样将大学生村官隔离在农村权利场域外或成为村权代表的村干部的附属。大学生村官有着自身利益考量，进入村庄又缺乏赋权，其逻辑主要是依附村权核心的村书记或主任，完成村庄非核心事务，多数时间重点考虑期满后的出路。（2）探讨大学生村官制度运行层级的相关问题，一是大学生村官制度的结构问题和具体问题，结构问题主要从结构与行动的二元关系、国家与社会的视角、中央与地方及乡村内外的视角分析；具体问题如大学生村官有职无权、形式上进两委、任职时间太短、缺乏就业保障、创业出路虚设、缺乏女性视角等。二是县乡层面的共性问题，如人才选拔与地方需求脱节、基层政府的管理成本增加、借调村官进基层政府工作、考核机制等。三是村庄层面的共性问题，如融入乡村难、难给村民带来实惠等。四是大学生村官自身的问题，如对农村工作认同感不强、自身能力与乡村工作脱节、缺乏人脉和外部支持、缺乏赋权和发展机会、当作跳板、无心扎根、待遇低、再就业问题、大学生村官管理等。第三，大学生村官制度实施的实效分析与相关问题。（1）对农村治理工作的实效有限，一是在村两委工作方面，基层政府与村庄认可已经进入村两委的大学生村官，大学生村官易于将现代管理方式融入村两委的决策和执行中，但参与村庄重要事务决策还欠缺。二是在参与党建工作方面，各地基层政府与村庄均认为大学生村官的作用不显著，主要工作是政策的上传下达、档案整理等。三是在参与农民合作社工作方面，政府和村庄没有积极推进大学生村官加入其中，发挥的作用也极其有限。作用有限的问题是大学生村官能力、经验、威信、专业不对口和对农产品营销市场不熟悉。（2）对农村发展工作的实效有限，在农村经济发展方面，主要在开拓市场、引进技术、组织产品展销、加强广告宣传、建立网站网页等方面有一些辅助作用；在农村社会发展方面，对于农村社会的事务性工作基本没接触，作用总体不大。在农村文化发展方面，作用较为明显，主要体现在村民培训、举办文体娱乐、提高了村里的信息化水平等，俨然成为一支大有可为的生力军。作用有限问题是大学生村官有名无权、难于接触和胜任乡村发展的核心事务，以及自身无心于农村长期发展工作等。（3）对农村人才培养工作的实效不显著，主要问题是缺乏大学生村官再教育体系，以及基层政府内在动力和资源不足，不愿意花大力气培养3年期满后流失的大学生村官。（4）对缓解就业起到了“缓冲带”的作用，大学生村官三年期满后多数要重新加入市场就业大军，主要问题是大学生村官的五条出路难于满足大学生村官就业需求。第四，大学生村官制度的三个延伸讨论：（1）从大学生村官借调的情况看，不同制度主体持不同意见导致大学生村官借调到基层政府的机制不顺畅，基层政府和多数大学生村官赞成，认为县、乡镇和农村是一个系统，借调便于大学生村官了解农村系统；多数村干部反对，认为大学生村官制度主要服务于农村，而不是基层政府。（2）从大学生村官制度的女性视角看，制度缺乏女性视角的设计，导致地方政府弹性对待甚至忽视性别的管理。因为，农村多地处偏远地区甚至在山区，对女性大学生村官而言存在很多工作不便和人身安全问题。从大学生村官再教育体系看，大学生村官再教育几近缺失，需要设计弥补，主要目的是在价值观和认识观上以及涉农知识缺口上帮助大学生。第五，大学生村官制度的相关性及差异性分析。（1）相关性数据表明：大学生村官的性别与对农村治理的作用的相关性高度显著，与对农村发展贡献及融入社区的相关性很弱；大学生村官的年龄与对农村治理贡献的相关性很弱，与对农村发展贡献高度显著的负相关；与借调乡镇或县里工作、融入社区相关性高度显著；大学生村官的文化程度与对农村治理和农村发展的贡献、借调乡镇或县里工作、融入社区的相关性很弱；大学生村官的学科门类与农村治理和农村发展的贡献、融入社区的相关性很弱，与借调乡镇或县里工作相关性显著；大学生村官的家庭所在地与对农村治理和农村发展的贡献、借调乡镇或县里工作、融入社区相关性很弱，与组织村民培训、组织村里的文化体育娱乐活动相关性高度显著；大学生村官所在村的富裕水平与对农村治理和农村发展的贡献、融入社区的相关性很弱，与借调乡镇或县里工作相关性高度显著；大学生村官任职期间所住地点与农村治理、融入社区的相关性显著；与对农村发展贡献、借调乡镇或县里工作相关性很弱；大学生村官进村两委与农村治理和农村发展的贡献、融入社区的相关性高度显著，与借调乡镇或县里工作相关性很弱；大学生村官借调与对农村治理和农村发展的贡献、融入社区的相关性均很弱。（2）调研省份的差异性问题：一是招聘差异，招聘模式上如优秀大学的学生免试、组织实习后双向选择、由省级统一组织特招；招聘数量上，发达地区大学生村官可能达到两名，边远地区调研的省份很多村庄没有大学生村官；二是工资待遇相差大，尤其是发达地区（北京、江苏）和边远地区（甘肃）之间的差异；三是支持大学生村官创业支持存在差异，包括贷款支持，结对指导创业，形成了如“村官+大户+贫困户”“村官+专家+基地”“村官+合作社”；四是大学生选择村官目的存在差异，例如，解决户口问题在北京的现象很突出；五是解决再就业方式不同，如北京每年分配一定数额定向招录公务员，甘肃省大学生村官合同期满后全部转为事业编制。第六，针对性地提出了七条建议。（1）与国家其他农村发展政策相衔接，系统解决大学生村官发挥作用的问题。（2）农村发展方面，弱化大学生村官与农村经济社会发展的强关联，农村文化发展方面可定位为农村文化发展的生力军。（3）大学生村官招聘应着重考虑村庄需求，可采取大学生先入村实习、双方明确意愿的方式。（4）明晰大学生村官融入村庄的路径，强化大学生村官在村庄的主体地位，可借鉴江苏地区采取“实习书记”制度。（5）明晰大学生村官服务农村和基层政府的时间比例，作为基层政府借调大学生村官应遵循的原则。（6）制度完善应将女性视角纳入，各地应根据地方特点和女性特点设计女大学生村官的管理模式，作为地方执行大学生村官制度的一项考核。（7）针对大学生村官的特点，建立长期可持续的大学生村官再教育体系。关键词：大学生村官制度；结构化理论；行动者；农村治理；农村发展；缓解就业；人才培养

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