中国公益基金会治理研究: 基于国家与社会关系视角

政治发展是现代化在政治层面的体现，是一个政治体系从传统政治形态转向现代政治形态的行为和过程。美国哈佛大学著名学者亨廷顿先生在研究了发展中国家和发达国家的现代化进程后认为，一个社会要现代化，政治权威化是关键，这是现代化的第一条件，没有一个权威的政治体系，特别是没有一个权威的中央政府，资源总量有限而且十分分散的传统社会不可能大规模地推进社会的现代化［美］塞缪尔·P.亨廷顿:《变动社会的政治秩序》，张岱云等译，上海译文出版社1989年版，第1—9页。。所以，现代化进程中，当经济发展启动以后，政治发展就成为大规模经济发展和文化发展的火车头。从明末清初开始萌生的中国社会的现代化，之所以举步维艰、进展缓慢，原因就在于政治发展步履蹒跚，从而使中国社会现代化的第一条件不充分。1840年以来，在西方列强的冲击之下，中国开始进入现代化的进程。这种特殊的起点为中国后来的现代化和政治发展打下了深深的烙印，产生了深远的影响。西方的冲击直接导致中国传统社会的迅速解体和现代经济的产生，但是，它也使中国社会陷入主权危机和治权分裂之中，现代化资源匮乏，社会分化严重，使得中国的现代化在危机中前行。中国在“危机现代化”中前行，政治发展布满荆棘、步履蹒跚。在清朝末期，内忧外患迫使中国的有志之士寻找应对之策。但是，这个过程也助推了中国政治精英的分裂。精英分裂在19世纪60年代就已经开始。洋务派与顽固派分离，洋务派主张“中学为体，西学为用”，学习西方的科学技术来实现现代化。19世纪末，传统政治精英进一步分裂，君主专制政体遭受质疑，君主立宪派从传统政治精英中分离出来，他们试图通过政治体制改良来走向现代化。但是，传统政治精英为保护自身利益而拒绝改良，戊戌变法失败，体制内改良的道路被传统政治精英所抛弃。20世纪初，科举制的废除对传统政治体制更是带来颠覆性的后果，知识分子通向体制内政治参与的道路被割断，知识分子被边缘化，被迫进行现代化转型，他们与传统社会割裂。与此同时，军人也实现了现代化转型，出现了离心倾向。他们在革命派的领导下汇聚成一股强大的力量向传统政治体制提出了挑战，军阀政治初露端倪。在20世纪初期，革命已经成为中国现代化的唯一路径。它是由中国传统社会“全面危机”、精英逐步分裂、政府权威流失、地方权力分散等因素共同作用的。辛亥革命推翻了君主专制政体，但是没有建构一个强有力的政府特别是中央政府，所以，造成治权的进一步分裂。正如巴林顿·摩尔所言，在辛亥革命之后，“事实上，政治的权力落到了地方总督的手中，这种情况至少持续了十五年。在这一阶段中，在一些重要区域，掌握着权力的贵族要么是转变成军阀，要么和个别军阀联合起来。整个社会和文化中赋予乡绅以合法地位的机构已成昨日黄花，乡绅的后代将变成彻头彻尾的地主、强盗，或是地主加强盗，这种趋势早在帝国时期就已潜伏在表层现象之下”［美］巴林顿·摩尔:《民主和专制的社会起源》，拓夫等译，华夏出版社1987年版，第147页。。所以，即使是在辛亥革命之后，权力分散仍然是中国现代化的主要障碍，民族国家只是具有文化意义上的形式，政治制度的一体化还遥遥无期，通过政治整合实现社会整合是中国现代化迫切需要解决的问题。与旧阶级、旧经济、旧政治和旧文化有千丝万缕联系的军阀政治显然无法实现中国政治现代化的彻底转型(军阀政治是从传统专制政治走向现代民主政治的过渡或曰转型形态)。1928年，国民党建立的党国体制本质上是辛亥革命失败或至少可以说是革命不彻底的产物，当然也受到了苏联模式的影响。国民党政府收回了部分主权，政治录用也倾向于现代化知识分子，初步完成了国家的统一，满足了现代化最初的和最有战略意义的需要。但是，国民党的党国体制仍然处于现代化的困境之中，虽然与军阀政府相比，它已经在政治发展的道路上向前走了一步，但它并没有大规模地促进中国农业商品经济化的成功，原因是，与军阀政府一样，它与旧阶级、旧经济、旧政治和旧文化仍有千丝万缕的联系，它推进现代化进程的能力非常微弱。国民党政府是表面上的民主共和政权，实质上的极权主义政权，是城市工商业、金融业和乡绅后裔的联盟政权，其在农村的土地政策无非是力图维护旧有秩序，商业的影响蚕食着农民的所有权，财富高度集中于新兴联盟阶层手中，其无益于农业的商品经济化［美］巴林顿·摩尔:《民主和专制的社会起源》，拓夫等译，华夏出版社1987年版，第140—142页。。国民党社会动员能力低下，它的社会动员仅限于农村和城市中的食利阶层，无法深入到社会的最基层。日本的入侵和社会主义革命的兴起再一次使国民政府陷入主权危机和治权分裂的两难境地。国民政府的统一是有限的，在南方，中国共产党军事力量继续存在，军阀势力在地方上仍然限于表面的忠诚。日本的入侵使国民政府恢复主权的努力毁于一旦，民族主义的兴起也困扰着国民党的政治决策。在党国体制下，国民党垄断了国家权力，它不仅压制大众政治参与，还直接导致国民党政权与民族主义精英的分裂。中国社会的第二次革命不可避免。政治体系的再次革命已经成为中国现代化的唯一路径，它是由中国传统政治与社会力量的刚性结构决定的，即国民党政府如果无法彻底突破军阀政治的框框，政治一体化，特别是政治权威化的政治发展目标就不可能真正实现，中国社会现代化的第一条件就无法具备。1949年，中国共产党取得了革命的胜利，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立了新中国，实现了真正的主权独立。在毛泽东的领导下，中国于20世纪50年代建立了一体化的政权体系，实现了治权的统一。从而自1840年以来，中国首次完成了政治权威化的两个先决条件:主权独立和治权统一。但是，不幸的是，政治权威化的两个先决条件是凭借高度集权的权力结构和运动式的政治统治实现的。高度集权的权力结构和运动式的政治统治有利于把政治资源集中起来，有利于政治系统的高效运转，在中国共产党的革命斗争和新中国成立初期的政权建设中发挥了举足轻重的作用，但是，也为后来的十年动乱埋下了种子。原因是，政治运动的目的是要将松散的政治体系和社会体系在共产党的一元化领导下得以集中化或曰一体化，使党的领导贯彻到政治体系和社会体系的各个细胞和单元(单位和个人)，但政治和社会一体化的目标需要利用大量的经济资源来达成，在当时经济总量非常有限的情况下，用政治和行政权力集中与利用总量有限的经济资源是没有办法的办法，加上根据地原有的统制经济和苏联计划经济的影响，排斥商品经济，采用计划经济就是一种自然的政治选择。而为了为集权的政治和经济搏取合法性，文化和意识形态领域的高度控制或曰一元化也是不可避免的。当政治、经济和文化高度一元化后，政治和社会精英就会分化，要么认同这种高度一元化，要么抵触甚至反抗这种高度一元化，后者就会与政治体系中认同性政治和社会精英发生矛盾和冲突。在认同性政治和社会精英内部，随着时间的推移，部分人士也逐步认识到高度一元化的弊端，呼吁适当放松控制，于是，认同性政治和社会精英内部也发生矛盾和冲突。上述两种分化和冲突随政治运动扩展到社会大众中，造成大众的分裂。最后导致了政治和社会精英之间、社会大众之间的一场政治、经济、文化大冲突，这就是十年“文化大革命”。回顾中国的现代化和政治发展史，从晚清改革到军阀政治，从民国党国体制到新中国成立初期，再到“文化大革命”前夕国家与社会一体化的政治体制，中国政治发展一直在挫折中前进，在危急中革新。但是，令人遗憾的是，中国政治发展的任务仍没有彻底完成，中国仍然没有建立起完善的现代政治体系。因为现代政治体系，除政治权威化外，至少还有政治世俗化(结构功能分化)、政治制度化和政治民主化等几项指标。显然，这后三项指标在现实中国还没有完全实现。幸运的是，十年动乱后，从濒临崩溃的计划经济中吸取教训，接受了商品经济理念。从而走上了改革开放的道路。中国逐步建立起社会主义市场经济，形成了比较多元的利益和文化格局。市场经济所蕴涵的自由、平等和契约精神，都为中国政府创新注入了动力。市场经济的发展促进了社会的利益分化。在多元化的文化格局中，马克思主义仍然占据主导地位，但社会也为其他思想文化的输入和生长提供了一定的空间。政府和社会获得了一定的自主性，从而发展成为政治现代化的动力源。一定的政府自主性比较有利于国家与社会、政府与公民之间的互动。政府自主性的获得也促进了国家职能的扩张和国家能力的增强。强大的现代政府在中国开始出现，很大程度上解决了中国政治现代化的政治权威、政治整合和政治民主问题。同时，社会也获得了一定的独立性:公民社会在中国开始萌芽，相对自主的社团迅猛发展。国家和社会朝着二元化方向发展，政府从传统的“统治型政府”逐渐走向“管理型政府”，21世纪初以来，随着执政党提出“以人为本”的科学发展观，政府日益朝着“服务型政府”的方向努力。随着全球化的浪潮，西方的政治理念和制度涌入中国。经济全球化的客观结果加大了西方政治文化对中国政治的冲击。中国加入世界贸易组织对中国政府治理和法治建设提出了挑战。作为经济全球化的后果，全球公民社会的发展为中国公民社会的发展提供了空间和支撑。另外一个不可忽视的力量是国家一体化过程中香港、澳门以及台湾地区的政治模式对大陆政治的影响。随着中国收回香港和澳门的主权，“一国两制”在中国变成了现实。在“一国两制”下，中国内地的政治体制加强了对香港、澳门的政治影响。反过来，香港、澳门相对独立的、法治和程序民主程度比较高的政治模式也对内地的政治体制形成了压力。无论是国外环境还是国内现状都为中国政府创新注入了动力，提供了机遇和生长空间。人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主制度、党内民主制度等民主形式不断完善和发展，农村基层选举、公推直选、党代表常任制、民主恳谈机制等政府和政治创新实践开始在中国一些地区展开，这些政府创新和政治改革无疑让我们看到了中国政治发展的希望和未来。同时，这让我们充分认识到政府创新和政治改革对于中国政治发展的重要意义，也为当前国内外政治学学者的研究提供了丰富的素材。正是认识到这些，我们决定出版《政治发展与政府创新研究丛书》，力求探讨世界和中国政治发展与政府创新问题，当然，重点是中国政治发展与政府创新问题。通过研究世界和中国政治发展进程，总结经验，吸取教训，为中国政府创新提供启发和理论指导。另外，通过探索中国政府创新，为中国政治发展寻找新的突破口和逻辑起点。同时，把我们这个十多年来形成的学术群体对政治发展与政府创新领域的学术思考和研究成果奉献给大家，希望能够对党和政府的理论创新及政策制定有所启示，对国内外学者和社会人士进一步思考和研究这些问题提供一块引玉之砖。是为序。施雪华2010年8月11日于北师大塔四楼

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