不动产准征收研究

不动产征收已为世人所周知，即国家基于公共利益需要，以公权力取得集体、个人不动产财产所有权并给予相应补偿的行为。而对于不动产准征收，则不为大多数民众所知。准征收，顾名思义即为类似征收。现代社会，国家时常通过对私有财产权的剥夺和限制这两种方式来满足公共利益的需要。对于前者，即财产权征收，乃是实现公共利益的一种最为常见的传统方式。而后者，虽在现实社会中广泛地存在，但一直没有引起理论界的高度重视。一种普遍观点认为，对于不动产财产权的限制是政府行使公权力的必然结果，因此无须补偿。财产权社会义务理念为财产权的限制提供了正当化理由。不动产财产权的自由与限制，历来是财产法领域永恒的话题。现代社会，政府为了实现社会经济与城市的发展要求，为了城市规划、环境生态与自然资源的保护、文化古迹的保护等多元公共目标的实现，对公民不动产财产权进行限制或征收不可避免。土地法、建筑法、规划法、航空法、矿业法、水资源法、野生动物保护法、森林法、防洪法、房地产法等法律从社会公共利益出发，对公民不动产财产权从主体、内容到客体，从不动产财产的取得到财产所有权的内容乃至不动产财产所有权的行使方式等进行全方位的规制，以期调和个人利益和社会利益的冲突，维护社会整体利益。然而，实践充分表明，公民的私有不动产财产权常常因为政府公权力的行使而遭受严重的损害甚至会引发权利的完全丧失，但却无法获得有效的法律救济。此种情形说明，在不动产财产权的一般限制和征收之间，存在着缺乏法律规制的灰色地带。对此，我国现行立法和司法实践尚无明确的态度。但是，无论是现行立法还是政府行政行为，对于私有不动产财产权的过度限制在现实生活中都是广泛存在的：农村集体土地的用途管制、房屋限租和租金管制、城乡规划对不动产财产权的限制、人民防空工程的限制性规定、古迹保护的限制性规定、公路两侧建筑控制区的限制性规定等等。我国近年来发生的陕北农民石光银植树治沙补偿案、宁波栎社国际机场噪音污染补偿案、云南西双版纳野象保护案等案件，凸显了现有财产征收理论和财产权立法的制度性缺陷。如何有效地限制政府权力、保护公民的私有不动产财产权，从而化解各种不动产财产权纠纷、实现私人利益与公共利益的平衡，这不仅是保障公民基本权利的现实需要，更是建设现代化法治国家、促进社会和谐发展的根本要求。本书作者王思锋对此问题的关注由来已久，并以不动产准征收为视角，对不动产财产权的过度限制及其法律救济进行了专题研究，几经寒暑，终于完稿。全书立足于我国不动产财产权保护之现状，通过探寻准征收之理论根源，梳理不动产准征收制度的发展变化，对于不动产准征收的类型、构成、法律救济等问题进行了系统分析，不仅有助于解决因合法却不合理的政府行为所引发的私有不动产财产权纠纷，为政府部门和司法机构解决此类纠纷提供理论参考，也有利于促进不动产准征收理论在我国的确立，对于我国传统财产征收理论体系的完善具有重要的意义。本书中，作者从不动产准征收的制度根源及基本理论分析入手，在比较分析和实证研究的基础上，综合采用多种研究方法，重点研究了以下问题：第一，不动产准征收的定义。基于现有不动产征收制度的全面检讨，通过对域外相关制度的考察和中国现实状况的客观分析，对不动产准征收进行了科学界定：以社会公共利益为目的而实施的立法行为、政府行政行为或者事实行为使私有不动产财产权遭受过度限制时，不动产权利人可以以该行为构成征收为由获得相应的经济补偿或者其他法律救济。第二，不动产准征收的法理透视。从法哲学的视角提出不动产准征收制度应该遵循行政正义、利益平衡、社会和谐等基本的价值判断准则；从法经济的角度指出政府实施不动产准征收行为的正当性基础在于不动产资源的稀缺性和防止私权滥用；不动产准征收与财产权社会义务理论、警察权理论和社会契约理论等密切相关，但背后蕴藏的根本法理在于：公权力与私权利的博弈与选择，其所代表和维护的公共利益与私人利益之间的冲突与平衡。第三，不动产准征收的类型和构成要件。通过考察美国、德国两国的立法和司法实践，提出我国不动产准征收制度设计应该将不动产管制准征收和占有准征收作为主要类型，以涵盖实践中不动产准征收的各种样态，在此基础上，深入地论证不动产准征收的构成要件，从共同要件和特殊要件两个方面分别对管制准征收和占有准征收的构成进行了科学的探讨。第四，不动产准征收的法律救济。认为不动产准征收法律救济机制的建立应该符合公平正义、信赖保护、法律保留、比例原则、救济机构地位独立等基本法律原则，坚持以行政救济方式和司法救济方式为主，同时兼采立法救济、民主协商等其他救济方式。第五，我国不动产准征收现状检视与制度构建。从宪法到物权法、土地管理法等，全面梳理现行立法及其他规范性文件，总结不动产准征收之样态，并提出相应的制度完善建议：首先从修改现行宪法中的财产权保障条款入手，确立由保护—一般限制—过度限制—剥夺的四重财产权保障结构，以国家根本法的形式确立不动产准征收制度。其次，通过制定统一的财产征收法基本法，将准征收作为征收的特殊情形予以规定，待时机成熟，在各相关法律法规进行修订时，再根据宪法和征收法基本法对关涉不动产准征收的各相关条款进行修订。建立不动产准征收制度，任重而道远。在我国，不动产准征收是一个崭新的话题，相关研究刚刚起步，学术成果非常有限，本书以此为研究对象进行专题研究，具有较大难度。作者历经数载潜心研究，在博士论文的基础上多次修改最终完成书稿，反映出作者扎实的理论功底和较强的研究能力，本书也应该是国内目前为数不多的系统性研究不动产准征收的学术著作，具有一定的开创之功。当然，书中的一些分析和制度建议仍需进一步深入，希望作者继续秉承南京大学“诚朴雄伟，励学敦行”的校训，有更好的成果问世，为我国财产法律制度建设贡献自己的智慧和力量。金俭2015年9月15日

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