高等学校内部权力制约机制研究

党的十八大报告等明确提出了健全权力运行制约和监督体系，要求确保权力正确规范运行，这表明党对权力运行机制认识的深化。我国公办高校内部权力相对集中，顶层权力没有得到有效的约束，权力制约机制非制度化运行的现象存在。基于以上背景和现象，本研究对如何完善大学内部权力制约机制问题进行了深入分析和研究。本书围绕核心概念“权力制约机制”，遵循“（权力）主体—（权力）关系—（权力制约）机制”的研究思路，运用多案例与历史和比较研究的方法，从三个层面对提出的问题进行了回答，并形成研究的内容框架。通过历史研究分析发现，中世纪大学内部权力制约机制主要是以宗教信仰、神圣的宣誓与大学章程为基础的文化制约权力机制。近代大学因为规模、功能的扩展以及国家权力的介入，形成了典型的“学术—行政”权力结构二重性的权力制约权力机制类型。现代大学作为利益相关者组织，除基本的制度制约权力机制、权力制约权力机制外，以董事会为形式的社会权利制约权力机制是其主要特征。从大学治理结构变革的角度划分，我国高校内部权力制约机制的形成经历了行政控权的京师大学堂时期、教授治校的北京大学和西南联合大学时期、党组或党委领导下的校长或校务委员会负责制的新中国大学时期。权力制约机制除民国时期典型的“三会”分权制约机制类型比较突出外，主要表现为“螳螂捕蝉，黄雀在后”式隶属型权力制约权力机制和基于个人道德自觉的道德（文化）制约权力机制。前者具有自上而下的监督意味，后者具有一定的“人格”依赖性。通过对美、英、德、日四国高校内部权力制约机制的横向比较研究发现，美国高校内部权力制约机制仍表现为以董事会制为特征的社会权利制约权力机制形式，这一机制是以分权治理和大学自治为基础的；英国高校内部权力制约机制表现为以社会权利和文化制约权力机制为特征的“牛桥”大学模式，以“董事会、理事会和评议会”三会分权制约机制为特征的“1992前”大学模式和以董事会为形式的社会权利制约权力机制为特征的“1992后”大学模式；德国大学权力制约机制以“教授治校”为基础，以分权制约机制为主要特征，逐步转向寻求以董事会为形式的社会权利制约权力机制类型；日本大学在《国立大学法人法》颁布实施后，形成以校长为首的新型集权控制模式，而寻求外行参与大学治理的社会权利制约权力机制是其完善大学内部权力制约机制的趋势之一。通过调研访谈和统计分析，本研究认为完善各项规章制度，依法治校仍是我国高校当前和今后一段时期重点要解决的议题。从权力制约机制运行效果看，我国高校内部权力制约机制存在非制度化运行的问题，主要表现在党委权力设计的集体性与党委权力执行的个体性矛盾、大学决策权力与监督权利的矛盾、两个“一把手”权力的博弈和决策中的组织立场与个人立场问题等方面。针对以上问题，本书从四个维度提出了政策建议与对策，认为：（1）完善权力制约权力机制，校党委会应主要发挥大学治理权，保留对大学的重要决策审议核准权；校长实施遴选制，实现校长选举与任命相分离，实现大学校长的职业化；赋予学术委员会对大学内部决策的违章否决权。同时，根据董事会或理事会与教代会制度建设要求，提高社会权利和民主权利对大学权力制约的效果，最终形成在学校党委的领导下，“党、政、学、社”四权差异决策、优势互补的内部权力运行制约关系。（2）完善制度制约权力机制应在修订完善高教法的基础上，明确大学章程和大学内部各项规则的法律效力，保证大学权力依法行使和程序正当。同时，将大学纪检监察与审计部门从学校系统独立出来，由上级纪委监察审计主管部门领导，实施对学校内部权力和制度规范运行的监督和约束。（3）对于完善权利制约权力机制的基本建议是，教育主管部门和学校应明确董事会参与大学决策的有效机制，赋予董事会对学校决策权力和法人代表的问责权、评价权与推荐权等。赋予教代会对大学主要权力主体的选举权与提请解聘权，确定教代会议事规则及相关规程的法律效力，完善教代会的运行机制。确保教代会在学校党委的领导下独立自主的行使民主管理与监督权利。（4）对于文化制约权力机制的完善建议是，重构学术生态文化，培育党委治理、校长管理、教授治学、民主监督的权力运行文化。营造一个政治权力领导与治理廉洁自律、行政权力管理与服务勤勉高效、学术权力治学自治与自由创新和民主权利监督阳光正义的权力运行制约氛围和大学治理生态文化。 关键词：大学内部权力；大学治理结构；权力制约机制

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