群众监督与反腐倡廉机制创新研究

本书根据党的十八大提出的“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。的精神谋篇布局，对新形势下群众监督与反腐倡廉机制创新进行了深入的探讨。群众监督是马克思主义民主政治思想在国家政权建设中的具体体现。人民群众监督属于社会监督的范畴，它是指以人民群众为主体、能间接产生法律效力的监督。相对于体制内监督而言，它是人民群众运用批评、建议、听证、评议、检举、控告等方法，依托一定的法律和制度，直接或间接地对公共权力机关及其公职人员所实施的监督。毛泽东指出:“主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第235页。邓小平也指出:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。可见，群众监督体现着人民在国家生活中当家做主的地位，是人民群众发扬民主、表达意志、实现利益的基本手段。在人类历史的漫漫长河中，无数事实都证明了这样一个铁的规律:公共权力必须受到制约，不受制约和监督的权力必然导致最严重的腐败。那么如何制约和监督公共权力?在对公共权力进行监督的体系当中人民群众处于什么样的地位?群众监督的历史渊源如何?马克思主义经典作家是怎样论述群众监督的?中国共产党人在把马克思主义中国化的过程中是如何将马克思主义群众监督思想与中国特色政治构成结合在一起的?监督的法理基础在哪里?面对严峻的反腐败斗争形势，如何更好地发挥人民群众的监督作用?新形势下怎样进行群众监督与公共权力监督的机制创新?等等。对这些问题的探讨就是本书研究的内容。事实上，监督是一定历史条件的产物，同时又受历史条件的制约。在人类社会不同的历史时期，在不同的国家，监督的本质、特征、作用及其历史演变过程是不同的。监督的产生和发展变化，受经济(主要是经济制度)的制约，这是必须肯定和坚持的。首先，从历史与逻辑的关联，探讨了古今中外监督思想的起源及其发展历史的源远流长。中国古代监督，一般认为起源于古代的御史制度和言谏制度。始于西周，确立于秦汉，定型于唐，延续至清末。它是封建经济和君主专制政治的产物。中国古代的统治者、思想家和政治家在总结历史经验教训，探究历代王朝兴衰的基础上，提出了防止政权倾覆的思想，其中之一就是监督。他们认为，监督是维护统治、巩固政权和治理国家和社会的必要手段，只有加强监督才能有效防止官吏腐败，保持政治清明。主要体现在两个方面，一是指出了腐败对政权的严重危害性;二是强调了监督是防止和反对腐败，巩固统治的重要手段。从哲学层面来说，这种监督思想是以中国传统“性善论”哲学理念为根基的，更多的强调为官者的道德自我约束，表现出很大的随意性，这种监督思想基础上的监督制度安排，显示出浓厚的人治政治架构。因此，中国古代的监督还不是现代意义上的监督。对于古代西方国家而言，其监督思想和监督制度从一开始便奠基于“性恶论”的基础之上，由古希腊思想家柏拉图首倡的人性恶思想与基督教的原罪观相结合，构成了西方监督理论和制度的思想原点。E·博登海默在论及这一问题时曾总结道:“奥古斯丁教导说，人类来世以后，人的本性被原罪破坏了，人类本质中善良的因素虽然没有泯灭，却变得比较脆弱，容易被邪恶的东西所挫败。以前那种爱的秩序让位于这样一种生活状况，即色欲、贪婪、激情和权欲起着明显的作用，于是，死亡之神便降临于人类，作为对其腐败的惩罚。反映人类灵魂完善、绝对善良的自然法不再可能实现了。理性不得不设计出可行的方法和制度来适应新的情况。”［美］E·博登海默著，邓正来、姬敬武译:《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1989年版，第23页。由此对人性理性认识而设计出的便是法治下的监督制度。其次，梳理了马克思主义经典作家关于群众监督的理论以及中国共产党人如何根据本国国情和政权建设的特点把马克思主义群众监督思想中国化的过程。马克思主义关于对公共权力监督的思想，是马克思主义关于国家、革命、政党建设、政权建设的重要组成部分，是对公共权力运行制约监督思想的基石。人民群众掌握监督权是实现人民当家作主的根本保证。马克思和恩格斯在总结巴黎公社政权建设的历史经验时强调，工人阶级在掌握政权之后，“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第96页。同时马克思恩格斯基于对国家权力异化的分析和判断，强调要弱化国家，强化社会，把本属于社会的权力还给社会。列宁和中国共产党人继承了马克思主义关于防止国家权力异化和坚持人民监督的思想，结合无产阶级政党在执掌全国政权后所进行的政权建设的实践，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的。”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第12—13页。进行了艰辛而非常有益的探索和在实践基础上的不断创新。丰富和发展了马克思主义监督思想。形成了各具特色的群众监督及反腐倡廉理论。再次，对群众监督的地位和特点进行了法理探讨，厘清其在公共权力监督方面的地位和作用，借以消除部分人对群众监督的疑虑和困惑，指出其性质、地位、特点及其在对公共权力监督的重要性方面，是其他监督方式无法代替的。直到今天，没有一个国家能够不让人民的意志转化为国家意志，但与此同时，也没有一个国家能够实现理想状态的所谓全民自治模式，可行的方案只能是让代议制政府掌握权力，而让人民去监督这种本应反映自身意志和利益的公共权力。群众监督就是人民群众通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式，审视、检查、督促及评价国家公共权力机关及其公职人员的行为过程。这种监督强调了:第一，主体性。国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，在整个社会中处于主体地位。第二，权利性。群众监督是宪法赋予公民的一项基本权利，群众监督是公民依法对其监督权行使的结果并受法律保护，对国家公共权力机关及其公职人员所行使的公共权力运行的一种制约。第三，法律性。这里的法理性，一是指公民监督权的行使应遵循相关法律规定，不应该是毫无根据的批评、建议、检举、控告、申诉，离开法律的规定性，监督则称为胡乱的指责，违背监督的本意;二是指群众监督的法律体系建设，要真正体现一切权力属于人民的观念和促进民主政治建设，就必须与时俱进地加强人民群众监督的法律体系建设。党的十五大指出:“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。十六大报告也指出:“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来。”十七大报告强调:“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大。”胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》2007年10月25日。在中国，人民群众是执政党的力量源泉。必须“坚持国家一切权力属于人民”的执政理念。十八大报告进一步强调:“不断推进政治体制改革。……发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。创新人民群众监督与反腐倡廉体制机制。要提高群众监督的能力，充分发挥群众在监督公共权力运行全过程的有效性和实效性，关键是要进行群众监督与反腐倡廉的机制创新。最后，根据反腐败斗争的严峻形势，提出了新形势下如何创新群众监督机制，提出把群众监督的形式、内容、手段和方法制度化，确保在国家政权结构中体现执政党的群众路线。需要指出的是，在互联网日益发展的今天，群众监督的形式也发生了一些变化，作者在论述群众监督的过程中，运用了最新反腐案例对网络反腐也进行了历史考察和理论探讨，提出了作者的看法和拟解决的问题。如网络反腐只是群众监督的一种形式和补充，要保持网络反腐的常态化，必须要进行相应的制度和运行机制的配套与创新，等等。本书运用了史学、法学、管理学、社会学、行政学、经济学、政治学等学科原理和方法，对群众监督与反腐倡廉机制创新进行了较全面和系统的分析与研究。而创新机制的核心是制度创新，建立和完善群众监督制度是群众监督机制有效运行的前提。立足于群众监督、社会与政治三方互动关系，将人民群众监督与反腐倡廉、人民群众政治参与及民主意识、社会互动的研究结合起来，把各种思想主张置于中国共产党领导中国特色社会主义伟大事业及执政党的自身建设科学化这一背景下，通过建立健全人民群众监督机制与党组织、与社会群众等多维视角的分析，彰显出建立和健全人民监督机制的极端重要性。企求对丰富反腐倡廉理论建设有所裨益。并在实践上对反腐败斗争有一定的参考和借鉴价值。

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