政务文明研究：服务型廉洁政府建设国际比较

廉政建设对我国的社会主义现代化建设具有迫切的现实意义，也具有深远的历史意义，同时廉政建设又是一个长期和复杂的系统工程，需要全社会的共同努力才能逐步实现。在这个过程中，我们不仅要认真总结自身在相关建设中的经验和教训，而且也需要学习和借鉴其他国家的成功实践，才能找到一条适合我国国情的廉政建设之路。本书是北京市社会科学院《服务型廉洁政府的国际比较研究》课题组的研究成果，通过对美国、西欧、北欧、俄罗斯等西方国家以及日本、韩国和新加坡等东方国家在廉政文化建设理论和实践的比较研究，旨在为我国的廉政建设提供参考，推进我国廉政文化的健康发展。我们首先把研究的重点落脚在文化建设之上，这是因为文化具有普适性，它是精神意义上的法律和内在于心的规范，它在弘扬道德、规范行为方面所起的作用是制度和法律无法替代的，有时甚至可以超过制度和法律的影响。任何国家的廉政建设只有注入文化的基因，才会产生恒久的生命力。从研究中可以看到，各国都高度重视廉洁从政和服务公民的思想、信仰、知识、行为规范的综合建设，倡导正确的世界观、人生观、价值观和职业道德。一方面力争在公职人员中形成恪尽职守、爱岗敬业、克己奉公和遵纪守法的廉政文化氛围；另一方面在公职机构中建立起办事公道正派、公正透明、诚实守信、廉洁高效的廉政文化机制。事实上，在那些服务型廉洁程度较高的国家，除了拥有一套健全规范的法律制度和规范外，基本上都形成了一种社会普遍认可的廉政文化价值观。这一点对我国当前的廉政建设具有十分重要的现实借鉴意义，因为我国正处于关键的社会经济转型期，各种社会价值观都在剧烈地冲击着人们的思想意识，尤其是公务员群体，能否经得起金钱财富的诱惑，能否正确认识和使用手中的权力，能否自觉践行社会主义核心价值观，都与大的社会文化气候和廉政文化氛围是否健康密切相关。当然，文化的要素远不止于国学，也不局限在伦理道德的范畴，廉政文化同时也意味着建立一套彼此不冲突又互为补充的比较完善的廉政法律体系。国外廉政建设的经验证明，廉政文化的根本就是依靠法治而非人治，依靠制度事先抑制腐败的发生而非事后的运动式反腐。一些国家能够比较有效地防范腐败，最主要的就是加强立法，建立并逐步完善强制政府机构和公务员在社会服务和管理中保持清正廉洁的法律规范体系。由此说来，立法层面的保障应该是建立廉洁政府的关键前提，这就要求有关廉政的立法必须要全面，还要细致具体，要在注重原则性的基础上，细化法律条文内容，更好地体现细致性和可操作性的有机统一。其实，我国近些年的反腐实践也恰恰说明，正是由于相关行政法律、法规的体系不完备和行政法律规范本身的制度缺陷，在一定程度上造成了对许多腐败现象的惩治无法可依，违法难究，最终导致腐败分子蓄意钻行政法律的空子，给国家造成了重大经济损失和社会不良影响。除立法上的全面和缜密之外，我们从比较研究中得到的另一个重要启示就是，科学完备的监督机制是预防与遏制腐败问题发生的重要保障。如果说立法是有效解决腐败问题的前提，那么监督则是有效解决腐败问题的关键。监督一要有制度可依，二要有专门的机构去执行，三要有科学的监督方式。综观我们所研究的大多数国家，它们在廉政监督方面的共同特点是：不仅相关制度在不断修订和完善，执行监督制度的监督机构的权力也能得到充分的保障，不受任何行政行为的干涉。此外，在监督方式上，要注重充分发挥社会各方面防治腐败的作用，尤其是独立检查官和媒体的作用。这是因为，古往今来，几乎所有的腐败都是在黑暗的幕后操作的结果，因此建立阳光政府，让政府机构的法令和法规的决策程序公开透明，把决策者的个人财产公之于众，让检察官独立调查，让公众舆论自由监督，就必然成为所有监督方式中最行之有效的举措。我们的比较研究关注廉政文化的建设，因为多国的实践证明它能培养一种公职人员不想贪腐的社会氛围；我们推崇科学的廉政立法体系建设，因为它能形成一种不能贪腐的行政机制；我们强调廉政监督的重要性，因为它能编织一张不敢贪腐的公民网络。当然，不同的国家具有各自的文化积淀，并有自身的政治体制特色，必然形成不同的廉政文化体系。有鉴于此，我们的研究对象并不局限于欧美国家，而是同时选择了与我国具有经济转型类似特点的俄罗斯和与我国具有东方文化类似特点的日本、韩国和新加坡。比如，公务员队伍的高薪养廉就是东方国家较为流行的做法，而严格的行政法规听证会制度则是欧美国家较为普遍的习惯。这也从另外一个侧面说明，我国的廉政文化建设、廉政法制体系的建立和廉政监督的实施，不能照搬某一个国家的模式，必须充分结合自身的文化特点和政治特色，从世界有关国家的相关经验中取其精华，才能形成符合我国国情的科学有效的廉政建设体系。总之，他山之石，可以攻玉，我们衷心希望我们的比较研究成果能够为我国廉政文化建设提供积极有益的参考。本书由集体合作完成，其中第一、第五章由刘波撰写；第二、第三章由张丽撰写；第四章由张力撰写；第六章由张暄撰写；第七章由赵苏阳撰写；第八章由白志刚撰写完成。在此对他们的辛勤劳动表示衷心的感谢。政务文明课题组2014年9月10日

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