攻坚：聚焦省直管县体制改革

INTRODUCTION省直管县体制改革是近年来我国地方行政体制改革的热点问题，这一改革牵涉到省、市、县三级地方政府之间的关系调整。在20世纪80年代开始形成的市领导县体制下，市成为省与县之间的一级政府，扮演了区域中心城市的管理者与广域（下辖县区）地方事务的管理者的双重角色。这一制度安排在保证中心城市的物资供应、以城市带动农村发展等方面发挥了一定的积极作用。然而，近十多年来，地级市政府渐渐被认为是造成我国地方政府层级过多、县域经济发展乏力、市县之间恶性竞争的主要原因。因此，省直管县体制改革被提上了改革的议事日程。所谓省直管县体制，是指省、市、县行政管理关系由原先的省、市、县三级体制转变为省、市县两级管理体制，对县的管理由原先的“省管市-市领导县”模式改为“省直管县”模式，实现省对县的直接管理。1992年，我国开始推行省直管县体制改革。2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’和‘乡财乡用县管’的改革试点。”2009年7月，财政部出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出到2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政改革；民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。2010年1月，中央“一号文件”《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出，要继续推进省直管县财政管理体制改革，继续推进扩权强县改革试点。从1992年至今，全国已有海南、浙江、安徽、江苏、辽宁、河北、湖北等20多个省份试验省直管县体制改革。推行省直管县体制改革主要出于三个方面的考虑：一是减少管理层级，降低行政成本，提高行政效率；二是缓解县级政府财政困难，促进县域发展，增强县域活力；三是取消市与县之间的行政等级隶属关系，实现市县分治，推动城乡统筹发展。然而，省直管县体制改革也面临着一些挑战：一是管理层级减少导致的管理幅度增加将对省政府的管理效率、管理能力构成巨大的考验；二是在各级地方政府事权没有得到明确划分，财权与事权不相匹配的情况下，省直管县体制改革造成的竞争主体增多将导致经济发展的“碎片化”和生态环境的过度开发，宏观调控和统筹发展将面临严峻挑战，三是省直管县体制改革加大扩权强县的力度和对县域优惠政策的倾斜，将在一定程度上影响和制约中心城市对周边区域辐射和拉动作用的有效发挥，进而对整个城市化和现代化进程产生不利影响。由此，我国现代化发展走“城市主导”还是“县域主导”的道路亟待做出抉择。因此，在省直管县体制改革推行一段时间以后，我们有必要深入实际，了解改革取得了哪些成效，积累了哪些经验，存在哪些问题，遇到了哪些阻力，改革的初衷是否实现，改革的困境是否得以破解，等等。为此，我们申请并承担了2009年度国家软科学研究计划的“地方行政管理体制改革研究”课题。课题研究的主要目的是，通过对已经推行省直管县体制改革的省份进行调研，了解省直管县体制改革的利与弊，为深化地方行政体制改革提供借鉴。呈现在大家面前的这本书就是该课题研究的成果。本研究成果具有三个特点：一是系统性强。本书分为两编，上编为理论编，分别对省县关系的历史、省直管县体制改革的背景与动因、成效与问题、影响因素和未来模式进行了分析；下编为实践编，分别是课题组赴海南省、浙江省、湖北省、新疆维吾尔自治区等地进行深入调研后撰写的调研报告。理论与实践结合，展现了当前我国省直管县体制改革的全貌。二是实践性强。本书实践编包含的五个调研报告都是在深入改革第一线，与省、市、县、乡镇各级政府相关工作人员进行广泛座谈、访谈，获取大量第一手资料的基础上撰写的。在调研地点的选择上，我们充分考虑并兼顾了推行省直管县体制改革方方面面的情况：“浙江模式”与“海南模式”分别是财政省直管和行政省直管的典型；湖北省的省直管县体制改革始于1994年，已经积累了丰富的经验；新疆维吾尔自治区是典型的民族、边疆省份，改革需要考虑民族自治、政治稳定、行政成本等一系列特殊因素。理论编所包含的各项研究也都是根植于改革实践完成的。本书客观、真实地反映了当前我国省直管县体制改革的现状、经验与问题。三是前瞻性强。本书在对省直管县体制改革的影响因素进行系统分析的基础上，运用聚类分析法对省直管县体制改革的适宜性展开研究，提出由于我国各省区在人口、面积、经济发展、交通条件等方面存在明显差异，因此省直管县体制改革不宜“一刀切”，而应该综合考虑各省区的具体情况，进行分类指导，分类改革。这一论点可能与时下推进省直管县体制改革的呼声和主流观点不尽一致，但这是我们依据理论分析与现实调查得出的结论。作为一家之言，抛砖引玉，期望有助于拓展对这一问题的研究思路。“地方行政管理体制改革研究”课题组由中国政法大学政治与公共管理学院的教师和研究生组成，他们是潘小娟、吕芳、翟校义、张永理、詹承豫、王冬芳、闫晶、王双环等。本书的具体分工是：张永理—第一章、第八章；詹承豫—第二章；王冬芳—第三章、第十章；翟校义—第四章；吕芳—第五章；潘小娟—第六章；闫晶—第七章；王双环—第九章。潘小娟、吕芳对全书进行了统稿、定稿。在本课题研究和书籍出版的过程中，中央机构编制委员会办公室以及地方各级编制部门、中国政法大学政治与公共管理学院、中国社会科学出版社给予了大力支持和帮助。在此，我代表课题组全体成员向所有支持、帮助过我们的同志表示由衷的谢意。由于我们的研究水平有限，加之这是一项前沿性研究，改革正在进行的过程中，因此研究成果中不当和疏漏之处在所难免，敬请学界同仁、实际工作者及广大读者不吝赐教。潘小娟2013年5月

全部显示∨