中国对外援助与国际责任的战略研究

中国自1978年十一届三中全会选择了“威权政府”+“巿场经济”改革的道路和模式，经过三十五年的渐进性变革，经济发生了根本性的变化。人均GDP从不足200美元成长到6000美元，非农就业比重从14％上升到66％，城镇化率超过52％，居住到城里的人口从7000万上升到7.3亿。尽管从人均指标上看中国仍是发展中国家，至多是正在跻身中等发达国家，但从经济总量上看，中国已变为令世界瞩目的世界第二大经济体，成为世界舆论关注的焦点，引起世界的暇想、期待、忧虑与评说，譬如中国威胁论、中国殖民说、中国经济发展而政治外交落后说，中国在对外援助中援助官僚机器不援助当地人民等等。这是一国在现代化前进道路上成长的烦恼，我们应该调整心态，直面问题，开放思维，理性应对，调整我们在国际舞台上的角色意识和行为方式，继续扩大中华民族的国际影响力，反过来进一步促进中国的发展与现代文明演进。“弱国无外交”。可是在毛泽东这老一代战略家和外交家手里，以一个贫穷落后的国家，照样通过倾国力帮助非洲修建坦赞铁路这样激荡风云的大手笔对外援助策划，史诗般地创立了第三世界弱国战略联盟，打破强国对中国的封锁与孤立，使中国重返联合国，成为五大常任理事国之一，成为发展中国家或弱国联盟在联合国的代表，从而在国际政治舞台上发挥着跟我们的国力极不相称的超级角色功能。为发展中国家的外交和国际政治立下了赫赫功勋和树立了榜样，为第三世界联盟所称道。可是到了今天，由于中国经济和国力的变化，使得中国自身在国际上的需求发生变化，中国国民对世界的需求和心理在发生着变化，各世界强国对中国的需求与期待在发生着变化，各相邻国对中国的需求与心理位势在发生着变化，以非洲为代表的第三世界联盟成员国对中国的需求与心理期待在发生着变化。这些变化对中国国家的行为应对、理论诠释和角色调整与形象重塑提出了全新的要求和挑战。这种挑战既包括认识上的，也包括行动上的，还包括制度安排上的和组织方法上的，也包括研究、传播和人才培养上的，总而言之是全面性、系统性和纵深性的挑战。这是因为从经济上讲，中国过去是加工品出口和引入资本的国家，高峰时期每年引入外资投资500亿美元，现在是引进和对外投资并举，近几年对外投资超过引入外资，累计对外投资超过2万亿美元，在外设立公司超过2万家，这已无法像进出口贸易一样靠中介公司代理，必须深入到投资国，跟那里的政府、社会、民间、宗教、文化、社区全面打交道，因此需求和心理全面复杂化，跟世界的交往面和交往深度也迅速扩张。从消费的角度讲，过去国人没钱出境旅游，国人跟世界的交流触点很少，现在境外旅游日益高涨，2000年以来增长近十倍，年超过8000万人次，加上移民人数成几何极数增长，国人跟世界的交往面空前扩张，交往深度空前纵深，交往触点大数量级增涨。从援助角度看，过去我们是受援国，接受过来自世界主要发达国家和各种国际组织的捐赠与援助，而今天，我们开始有条件也有责任对世界的苦难和不公可以不熟视无睹，可以有条件采取行动，可以通过有效的行动和倡导彰显中国人对国际社会的责任与价值观。而国际社会对中国及国人交往有冲突和矛盾，有担心和担忧，有喜欢与厌恶，有希望与期待，有利益与利害，有竞争与合作，复杂且迷惑。因此从广义的民族形象彰显的广义外交而言，那种简单明了的单线条的纯政府交往的平面外交时代已经结束，一个立体式的外交时代已经开启，一个全民式现代外交的时代正在呼唤我们。呼唤中华民族适应环境、开放心态、调整行为，促使国民和政府在对外交往和对外关系处理中形成既有中国特色而又具有现代文明共性的理念与行为方式，这既是摆在我们这一代人面前的难题，也是我们肩上的责任和胸中的使命。但是当今世界风云变幻，国际政治、经济、宗教等问题相互纠缠，剪不断、理还乱。但总体上有三种诠释一国国际社会责任的理论体系，其一是单个国家利益互动的现实主义理论。即完全从国别利益的现实主义立场来诠释国际责任和对外援助，将对外援助理解为一国国家利益的外交上的交换行为。大多数国家的援助都明确地或暗含地或多或少的自觉不自觉地运用这种现实主义理论来行动或受这种理论的影响而行动。有些国家在对外援助的过程中不仅附有交换单个国家利益的条件，而且还附带推销自己的政治主张和政治价值观乃至国家治理模式，加剧了国际交往的复杂性和冲突性；其二是理想主义的国际社会责任理论，即认为单个国家之间或之上存在一种公共空间和公共利益，这种公共利益就是和平而非战乱、非冲突的国际和平环境营造，基于悲悯情怀的国际人道主义援助和减贫援助，文化传承和环境的国际主义保护，基于人权的国际公平与正义维护，如此等等超越单个国家利益之上的国际社会责任理想。这是基于20世纪两次世界大战人类惨痛教训而总结出的理论，并因此在实践上发展出两种组织形式：一种是多国之间和双边之间形成的官办非政府组织NGO，如联合国及其各分支机构——UNDP粮农组织、劳工组织、科教文卫组织、世界银行、国际金融公司、国际货币基金组织、欧派克、东盟、欧盟，等等，另一种是纯粹由民间个人自由结社形成的非政府组织NGO，如福特基金会、洛克菲勒基金会、索罗斯基金会、卡特中心、克林顿基金会、国际关注、国际计划、绿色和平组织、大自然保护协会、美慈组织、乐施会、慈济基金会、中国扶贫基金会，等等。这些组织绝大多数都秉承国际公共利益公共空间构造的理想主义援助理论，他们有一整套成熟系统的宗旨战略使命和行动准则，他们个人身上也许带有不同国别国民的现实主义烙印，但他们在日益壮大的NGO、NPO大产业中常常具有超现实主义的理想主义情怀和国际理想主义援助的宗旨与精神，由于很多国家的政府不具备到援助国操作的能力及相应的政府理念，故很多国别援助也是通过委托NGO来实现的。因此在各国履行国际社会责任的实践中，除了政府对政府的直接援助拨款外，很多项目在操作中都委托NGO操作从而体现了现实主义和理想主义援助观的结合，而政府的直接援助常常受到经济学者、社会学者和文化人类学者的诟病，最大的诟病是这种援助帮助不了受援国的人民而常常助长了那里政府的腐败与低效，破坏了文化传承与环境；第三种国际责任理论是激进主义或极端批判性的国际援助观：譬如极端的“左”倾主义者和极端的民族主义者，批判巿场经济国家和发达国家的国际援助是资本的附庸，援助为资本掠夺和剥削服务，因而援助是糖衣炮弹，其本质是对不发达国家和地区的欺骗、掠夺、剥削和压迫乃至对民族的灭绝，是霸权主义的工具和伎俩，因此要识破其阴谋、抵制其狼子野心甚至跟他们战斗，恐怖主义是在极端民族主义理论基础上加上宗教而进一步激进化的派别。极端的自由主义则宣扬非巿场经济国家的援助是推广专制与霸权，与受援国的专制制度沆瀣一气，并助长那里的腐败与民不聊生，援助对受援国的人民毫无意义，因此要培植受援国的民间精英与NGO，让他们把基于国际责任的援助推到理想主义原教旨的高度。支持一些后发国家NGO推动和发起“颜色革命”以颠覆现政权的行动，是这种极端自由主义理论进一步的激进化的行动派别；如果有第四种理论存在的话，就是中国传统的“博爱精神”+“现实主义”还带些浪漫色彩的国际责任与援助观，坦赞铁路和万隆会议指导下的东南亚援助便是这种理论实践的真实写照。即平等互利的现实主义精神加不附带推广任何价值、模式和不计成本的浪漫主义博爱援助。面对着如此纷繁复杂的国际和超国际的政治、经济、文化和社会生态环境，中国正在无可避免地从一个受援国逐渐转变为一个援助国，犹如一个首次进入富人俱乐部的新贵，中国对那里的文化、潜规则、深层理念、话语系统和着装乃至行为举止都不熟悉，更缺乏深度系统研究。因此出点笑料和尴尬乃至扔点冤枉钱都是正常的。但我们要让中华民族以一个现代化的理性形象走进国际舞台，扮演日益现代、理性而又日渐重要的角色，就要虚心学习、潜心研究、慎审设计、认真实践、勤于反思，既坚守我们中华民族一贯平等互利、和平、不附加条件的国际援助理念，又站在人类迄今一切文明成果的肩膀之上，反对和防止任何形式的极端主义理论与行动，利用新的手段和工具去探索既富理想主义又具现实主义的国际社会责任之道，譬如通过税收等政策鼓励海外中资企业成立企业社会责任部，通过与国际NGO的合作与公益捐赠履行社会责任，回报社会，寻求可持续发展。又譬如政府设立专门的国际援救和资助部门，通过竞争选择国内国际NGO并通过他们购买政府服务，为政府在国际社会的大舞台上有战略导向并有效地帮助履行中国的国际社会责任。通过这些制度安排和国际公民的培育，促使中华民族在广义外交上从平面的政治外交，转向既有政府主导又有大量民间NGO参与实践和行动的立体外交，再转向每一个中国人在日益增多的国际交往中都能既彰显我们的民族精神又能传播国际通用语言之公共利益精神的全民外交，这是我们这一代中国人不可推卸的责任和值得献身的使命。为此，中国扶贫基金会基于多年来在印度尼西亚、巴基斯坦、缅甸、柬埔寨、苏丹、肯尼亚、索马里、几内亚、比绍等国家的援助实践，倡导并资助了“中国国际社会责任”的课题研究，来发起调查、研究、反思、讨论中国在新形势下的国际社会责任问题。这些研究包括：浙江师范大学非洲问题研究著名专家刘鸿武教授和厦门大学黄梅波教授负责的《中国对外援助与国际责任的战略研究》，这项研究从宏大的历史视角全面梳理了中国从1949年以来的对外援助历程，每一个阶段对外援助的规模和典型项目及特征，中国对外援助的指导思想以及这种指导思想跟西方国家主流思维的差异和独到之处，中国对外援助存在的问题以及在新形势下如何解决这些问题，并且进行了中国对非洲、对东南亚国家国别援助的案例分析。清华大学公益和NGO研究著名学者邓国胜教授负责的《中国民间组织国际化的战略与路径》，这项研究通过对中国民间组织走出去在国际上履行国际社会责任的调查研究，透视了中国NGO伴随着经济发展和中国国际角色变化主动走出国门去履行国际社会责任和改变中国人国际形象的艰辛尝试，以及这种尝试取得的经验和教训：现存的国家援助战略中因完全没有NGO角色带来的战略导向不清、援助效果不明、援助效率低下和国际不认同等问题，NGO走出国门所面临的战略和路径问题，政府、学界、媒体及社会各界的认识问题，以及如何破解这些难题以促使更多的NGO走出国门去独立但协助政府履行新时期的国际社会责任、树立中华民族现代型的国际形象、增强中华民族的国际影响力的思路。中国社会科学院著名企业社会责任研究专家钟宏武教授负责的《中国国际社会责任与中资企业角色》，该项研究通过对中资海外企业在不同国家投资运营过程中履行所提供的产品和服务品质、依法依情对待劳工、对环境友好负责等方面所履行社会责任的情况，特别是通过公益捐赠回馈社会履行社会责任以寻求与所在国社会良性互动和可持续发展的情况，揭示了中资海外企业因落后理念无明晰社会责任规划，或自我操作或拨款给当地政府引起的在援助中居高临下轻视民生的问题，因不利用NGO的专业能力自我摸索导致的项目瞄不准、假大空、重硬件轻软件、形象工程长荒草、花钱多收效低甚至无效从而当地社会不认可等等问题，并提出了解决这些问题以追求海外中资企业良性的社会互动与可持续发展方法。这些学者的研究，立题独立而布局成篇，设计缜密且调查深入，观察独到且思考系统，表达客观且逻辑严谨，是一套体现中缅学者独到水平的、具有破冰之旅之历史价值的中国国际社会责任研究的高质量丛书。除了对他们艰苦的远赴非洲缅甸等国的调查研究和夜以继日的辛勤劳动表示感谢之外，我们有足够的理由为这套破冰的丛书面世而欢欣鼓舞地击掌而歌，并期待它对中国在国际舞台上的形象升级起应有的叩门或天问作用。中国扶贫基金会对这个研究项目极为重视，从项目立项，立题讨论，调研提纲讨论，许多学者都积极参与。初稿形成到终稿定稿前，还组织了两次专家论证会。参加这些论证和咨询的专家包括中国扶贫基金会会长段应碧、北京大学教授国务院参事林毅夫、国务院参事汤敏、北京大学国际关系学院副院长王逸舟、中国国际经济技术交流中心副主任肖凤怀、中国社会科学院西亚非洲研究所所长杨光、国家开发银行研究院副院长黄剑辉、国家民间组织管理局副局长刘忠祥、北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强、北京师范大学社会发展与公共政策学院教授陶传进、中国现代国际关系研究院世界政治研究所所长翟崑、中央财经大学中国海外发展研究中心主任包胜勇、世界未来基金会秘书长陆波、中共中央对外联络部中促会秘书长尤建华、中缅友协副会长耿志远、北京大学国际关系学院亚非研究所教授李安山、中国国际扶贫中心副主任何晓军、财新网主编（政经）、财新传媒评论编辑常红晓、中国扶贫基金会执行会长何道峰、副会长王行最、秘书长刘文奎及秘书长助理李利等等。这些专家学者和行动领袖为此课题贡献了他们的时间和智慧，很多见地都被吸收进了这套丛书之中。因此我们要对他们的奉献表示衷心的感谢。我们也因此看到这套丛书的诞生过程是中国人在国际社会角色转型中精英先驱们探寻合作与突破的过程。历史会记住这些中国国际社会责任探索破冰之旅的中国公民的脚印和心路历程。最后我要感谢我的同仁刘文奎、李利、伍鹏、秦茹、林媛和吴淑君，还要感谢出版社的同志。没有他们的辛勤劳动与夜以继日的工作，这套丛书的如期面世几乎是不可能的。因此让我们记住他们为中国国际社会责任探索所不吝付出的汗水、心血和奉献。中国扶贫基金会执行会长 何道峰 2013年11月25日于北京奥临小区秋水斋

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