我国农村建设用地流转机制研究

随着我国经济社会发展，农村建设用地资产价值逐渐显现。通过农村建设用地直接入市流转，不仅能减轻工业化、城市化发展对耕地保护的压力，而且能增加集体和农民的财产收入。但是，农村建设用地流转在法律上并未得到认同，农村建设用地流转机制并未真正形成。在各地创新试点经验的基础上，国家相继制定相关政策规范和引导农村建设用地流转。2008年，党的十七届三中全会提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”为了进一步探索消除有关法律法规对农村建设用地流转掣肘因素的影响，2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》），授权国务院在特定地区暂时调整实施《土地管理法》第四十三条和第六十三条、《城市房地产管理法》第九条有关“集体建设用地使用权不得出让等的规定”。《决定》要求：“在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”然而，如何完善农村建设用地产权制度，如何真正发挥农村建设用地市场的供求机制、竞争机制和价格机制，如何规范农村建设用地流转收益分配，如何进一步规范国家对农村建设用地市场的宏观调控等，都是需要解决的重要问题。本书基于成都市周边地区，尤其是都江堰市部分农村地区实施农村建设用地流转的实地调研，在农村建设用地流转动力机制分析的基础上，对农村建设用地产权制度创新、市场均衡及效率、收益分配、宏观调控等问题进行系统研究。本书的主要内容包括：第一，我国农村建设用地流转的动因。农村建设用地流转系统由外部环境和流转系统组成。外部环境包括政治、经济、文化、社会、生态等要素。流转系统由市场子系统和政府管理子系统组成。其中，市场子系统由农村建设用地产权、市场交易主体、中介机构、有形市场组成。从农村建设用地流转动因来看，我国经济社会发展是其外部根源，建设用地不足正制约着我国经济社会可持续发展，而农村建设用地浪费现象十分普遍。我国法律及管理体制为农村建设用地流转提供了可能性。首先，原则上禁止农村建设用地流转的法律规定和允许农村建设用地流转的法律规定并存，为农村建设用地流转提供了法律空间；其次，农村土地管理的组织构架、管理体制机制等为农村建设用地流转提供了操作空间。农村集体（农民）在宅基地流转和中小工业用地流转等方面的创新行为是农村建设用地流转的直接推动力。各级地方政府对这一创新行为的态度和行为存在差异，层级越低的地方政府，其支持态度越鲜明。农村建设用地流转中地方政府支持行为的归宿点是利益最大化。第二，我国农村建设用地产权制度创新。农村建设用地产权是一组权利束，应具备完整性和完全性特征。农村建设用地所有权和使用权是两种最主要的独立的土地权利，农村建设用地处分权和收益权则是非独立的权利。我国农村建设用地产权制度存在的缺陷表现为：首先，就所有权制度来看，表现为权利性质模糊、主体不明、权能残缺等。其次，除乡镇企业用地使用权制度比较完善外，宅基地等农村建设用地使用权制度存在的缺陷表现为产权性质不明、产权权能残缺等。我国农村建设用地产权制度创新表现在所有权制度和使用权制度两方面。农村建设用地所有权制度创新主要从合理界定所有权主体层级和相互关系、明确所有权主体实体、完善农村建设用地所有权权能几个方面入手。农村建设用地使用权制度创新主要从明确使用权物权性质、创新使用权产权确权登记、完善使用权产权类型和权能几个方面入手。第三，我国农村建设用地的供求及市场均衡。中小企业和城镇居民对农村建设用地的直接需求，受农村建设用地总量、资源环境和法律政策三种约束力量共同制约。从农村建设用地供给来看，我国对其直接供给流转经历了一个先松后紧再放松的过程，其最终目标是在坚持土地集体所有制前提下，建立城乡统一建设用地市场。农村建设用地的市场供求平衡是相对的、暂时的。从较长时间来看，农村建设用地市场交易量会逐步增加，土地价格会不断上升。从农村建设用地市场效应来看，其正效应表现在缓解土地供求紧张局面、改进社会福利分配格局。其潜在风险表现在土地供求失衡、土地收益分配失衡等。第四，我国农村建设用地流转收益分配。本书主要基于级差地租和绝对地租构建了农村建设用地流转价格的地租模型。农村建设用地绝对地租，不能通过产品市场价格高于生产价格的余额实现，只能是利润平均化前的扣除。农村建设用地级差地租基本类型包括级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ和级差地租Ⅲ。从农村建设用地流转收益分配来看，绝对地租产生的基础是土地所有权垄断，应归属农村集体（村民）。级差地租Ⅰ应主要归属农村集体，同时兼顾地方政府。级差地租Ⅱ有两种情形：Ⅱb是企业在微观层面追加投资、由建筑容积率不同等原因而形成，在租约期间应为企业直接占有，Ⅱa是农村集体或地方政府在整体层面投资所形成，应分摊在相邻土地和几次流转交易中逐步收回。级差地租Ⅲ的归属应归属农村集体。农村建设用地流转收益在集体内部的分配问题是一个农村自治问题，应由村民通过民主决策机制制订具体方案。地方政府应通过地租、税额、费用等途径参与农村建设用地流转收益分配。第五，我国农村建设用地流转宏观调控。为防止农地过度非农化和农村建设用地市场供求失衡风险，遏制土地收益分配失衡，消除对经济宏观调控的负面影响，应加强农村建设用地流转宏观调控：首先，加强土地利用规划、加强农村建设用地规划管理。其次，加强耕地保护制度、完善农村建设用地用途管制制度。最后，加强农村建设用地价格及收益分配调控。本书立足作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都实践，以马克思主义历史唯物主义和辩证唯物主义为指导，以系统观为统领，以制度经济学理论、市场供求理论为基础，借鉴马克思地租理论并创立了农村建设用地地租理论模型，力求做到兼顾规范研究、实证分析和案例剖析。相信本书成果，能为理论上探索农村建设用地流转机制、为实践上完善农村建设用地流转过程提供有益启发和帮助。当然，由于笔者理论功底尚浅，分析能力不足，书中难免存在不足和瑕疵，恳请专家、同行批评指正。本书是国家社会科学基金特别委托项目“几个流行的民主化理论命题的证伪”的子课题“参与式民主与地方治理研究”的重要成果。课题组成员多次实地调研，积累了大量数据和案例，对于本书的写作给予了极大的支持和帮助，在此一并表示感谢。本书还受西华大学马克思主义学院专项课题“我国农村建设用地流转机制研究”的资助。

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